Система менеджмента качества является способом, которым местная администрация может направлять свою деятельность и управлять ею для достижения целей в области качества и обеспечения постоянного улучшения предоставляемых услуг. Принципиальный вопрос изменений состоит именно в том, чтобы преобразовать усилия по повышению качества муниципальных услуг из отдельных мероприятий и проектов, в непрерывную, постоянную, будничную работу муниципальной власти.

Практика мирового менеджмента уже выработала и даже стандартизировала эффективные технологии управления для конкурентной, рыночной среды. Сегодня они представлены в международных стандартах серии ИСО 9000.¹ В недавнем прошлом требования ИСО 9001 применялись в основном в отраслях машиностроения, особенно автомобилестроения, где длинная цепочка поставщиков особенно нуждалась в стандартизации подходов. В Европе и в Азии активно внедряется международный стандарт ИСО IWA 4: 2005 "Системы менеджмента качества. Рекомендации по применению ИСО 9001 в местных органах управления". В Болгарии, например, более 50% муниципалитетов имеют СМК (системы менеджмента качества). Затраты по внедрению систем, кстати, здесь компенсируют регионы.

Посредством внедрения СМК активно совершенствуется система местного самоуправления в США, Великобритании, Финляндии, Мексике, Сингапуре и др. странах. Малайзия, к примеру, намерена сертифицировать всю систему государственного управления, что является большим прогрессом даже в сравнении с развитыми странами. Аналогичное решение готовит и правительство Кипра. В личной беседе с мэром города Ларнаки он подтвердил, что в ближайшее время наличие системы менеджмента качества станет обязательным для всех муниципальных образований страны, а так же государственных структур. На постсоветском пространстве страны Прибалтики были первыми, кто начал внедрение международных стандартов в органах власти.

Создание СМК по международному стандарту не дает гарантии быстрых изменений. Но это является одной из немногих форм внедрения в практику современных методов и технологий управления, признанной в мировом сообществе и способной в силу этого привлечь внимание и быть воспринятой более высоким уровнем власти. Важно и то, что даже небольшие сдвиги в понимании и мировоззрении руководителей и служащих в ходе обучения их современным принципам эффективного управления могут стать мощным фундаментом будущих преобразований. Нет единственно правильного (шаблонного) и предписанного стандартом способа внедрения СМК. За конкретным муниципалитетом остаётся свобода и коллективное творчество в том, как реализовать требования стандарта с учетом местных особенностей и традиций, как использовать приведенные примеры и адаптировать их к себе.

Миссия международных стандартов состоит в том, чтобы предоставить руководящие указания и помочь местному самоуправлению понять и внедрить систему менеджмента качества, обеспечивающую на постоянной основе удовлетворение потребностей и ожидания своих граждан. Это особенно актуально, если учесть, что более 80% всех социальных услуг граждане получают в рамках соответствующего муниципального образования.

Концепция административной реформы в России преследует цель разрешить накопившиеся проблемы низкой эффективности государственного управления. Анализ основных ее направлений показывает их полное соответствие основным положениям международных стандартов, хотя в Концепции и нет ссылок на ИСО 9001. Если обратиться к целям административной реформы³, то очевидным становится совпадение между ними и назначением МС ИСО 9001, каковым является постоянное повышение удовлетворенности потребителей качеством продукции (услуг).

Опыт внедрения СМК

Шатурский муниципальный район Московской области – одно из немногих в России муниципальных образований, которое активно участвует в реализации административной и муниципальной реформы, работая над внедрением во все процессы деятельности администрации требований международного стандарта ИСО 9001 и последующей сертификацией СМК. На это была направлена большая работа всех подразделений администрации в течение 2007-2008 гг. Все руководители структурных подразделений прошли обучение и получили именные сертификаты, подтверждающие их профессиональную компетентность. Система менеджмента качества администрации Шатурского муниципального района применительно к оказанию муниципальных услуг населению признана соответствующей требованиям ГОСТ Р ИСО 9001-2008 и ISO 9001:2008. 10 июля 2009 г. в администрации Шатурского муниципального района состоялось вручение Сертификатов соответствия ISO и ГОСТ Р. Среди муниципальных районов Шатурский – первый, кто получил такие сертификаты в Российской Федерации.

Предпосылкой для внедрения СМК в администрации явилась, в том числе, и личная заинтересованность руководства района в оказании муниципальных услуг более качественно в целях обеспечения конкурентоспособности и устойчивого инновационного развития экономики муниципалитета, повышения качества жизни населения.

Одним из первых шагов в построении СМК стала разработка Политики в области качества, где администрация района определила свою миссию, принципы работы, а также сформулировала своё видение муниципального образования. Шатурский район – это сообщество муниципальных, государственных, коммерческих, общественных организаций и населения, стремящееся к динамичному и успешному развитию на основе эффективной экономики традиционных отраслей, предпринимательской активности, благоприятного инвестиционного климата и устойчивой социальной среды.

Администрация Шатурского муниципального района видит свою миссию в следующем:

· создание благоприятных и безопасных условий для жизни граждан и развитие предприятий и организаций района;

• сохранение исторического наследия и природного ландшафта;
• приумножение культурного, научного и экономического потенциала;
• максимальное удовлетворение потребностей населения;

· формирование и продвижение ценностей социальной ответственности за судьбу малой родины.

В основе нашей деятельности лежат следующие принципы:

• командное единство;

· взаимовыгодное сотрудничество со всеми организациями и предприятиями, заинтересованными в развитии района;

• квалифицированные, мотивированные к выполнению целей сотрудники;

· стратегический подход к управлению процессами муниципального образования;

• информированность и прозрачность деятельности администрации;
• современная система управления на основе МС ИСО 9001;
• взаимное уважение и доверие;

· компетентность принимаемых решений и ответственность за их исполнение;

• постоянное улучшение качества муниципальных услуг.

Основные цели внедрения СМК в администрации Шатурского муниципального района:

· реализация административной реформы и Федерального закона от 03.10.2003 № 131 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";

• улучшение качества оказания муниципальных услуг;
• повышение квалификации и уровня работы и муниципальных служащих;
• создание благоприятных условий для привлечения инвесторов.

Силами муниципальных служащих администрации района удалось спроецировать основные положения международного стандарта на деятельность администрации и разработать механизм взаимодействия между ее структурными подразделениями, унифицировав ранее используемые методы. С внедрением во всех звеньях администрации района стандартов осуществления основных процессов, были пересмотрены положения о подразделениях, должностные инструкции муниципальных служащих, разработаны критерии компетентности руководителей и сотрудников, показатели оценки качества всех подразделений администрации. Мы стали проводить внутренние аудиты в подразделениях администрации, расширив критерии оценки удовлетворенности жителей района деятельностью разных направлений органа местного самоуправления.

Обучение новой технологии

Внедрение СМК - современной философии менеджмента качества на основе международных стандартов серии ИСО 9001 связано с необходимостью изменения мировоззрения. Надо было научиться на привычные вещи взглянуть другими глазами. Это является обязательным условием осуществления любых инноваций, тем более таких масштабных, как изменение системы управления.

Вот почему в рамках осуществления проекта по внедрению ИСО 9001 мы много времени посвятили обучению. Для этого выбрали форму выездных семинаров-тренингов, которые позволили сотрудникам, не взирая на чины, осваивать новые знания и формировать другой взгляд на вещи. В состав участников, помимо руководителей и ведущих специалистов администрации района, мы включили глав городских и сельских поселений.

Семинары – тренинги были посвящены разным темам, среди них:

· основные принципы, положения и назначение международных стандартов серии ИСО 9001;

• эволюция понятия "качество";

· потребители муниципальных услуг и конечные продукты деятельности администрации;

· оценка сильных и слабых сторон деятельности администрации, возможностей и угроз, разработка проекта Плана стратегического развития муниципального района;

• компетентность и управление персоналом;
• разработка и управление документацией;
• разработка реестра муниципальных услуг;

· внедрение процессного подхода в повседневную практику работы администрации;

· формулирование миссии администрации, политики и целей в области качества;

· оценка деятельности всех подразделений и процессов администрации, в т. ч. с учетом Указа президента № 607 и распоряжения правительства № 1313;

· организация внутренних аудитов в администрации с целью оценки качества функционирования процессов и оказания услуг;

· опыт создания и функционирования СМК муниципальных образований Болгарии и др.

Освоение новых тем сопровождалось выполнением практических заданий, а также многочисленными групповыми играми и упражнениями с частой сменой составов команд. Всем приходилось оказываться в нестандартной для себя роли, не только погружаться в проблемы других структурных подразделений, но и предлагать собственные решения. Всё это позволило нам повысить собственную компетентность, необходимую для успешного внедрения новых методов работы, а также значительно укрепить взаимопонимание. После семинаров многие руководители отметили улучшение взаимодействия между различными структурными подразделениями, между администрацией района и главами поселений, что действительно имеет большое значение. С одной стороны, каждый ведёт своё функциональное (отраслевое) направление, которое порой не соприкасается со всеми остальными, но имидж местной власти формируют все. Все мы - одна команда, работу которой оценивают жители района.

Если органы местного самоуправления рассматривать как "фирму" по производству общественных благ или по оказанию населению муниципальных услуг, то в целом, организационные механизмы построения муниципального образования и коммерческой организации схожи. Это является веским основанием для конвертируемости принципов менеджмента из сферы бизнеса в структуры государственного и муниципального управления.

Сегодня это уже никого не удивляет, но во время обучения самую большую сложность сотрудники администрации испытали при усвоении понятия, что мы работаем, оказывая услуги населению. И только после того, когда пришло осознание муниципальными служащими принципа "ориентация на потребителя", наша работа по внедрению СМК пошла более активно.

Обычно в любой организации новый руководитель начинает с организационной структуры, внося в неё изменения или формируя заново и, как правило, ориентируясь на личности. Построение модели управления в рамках СМК предполагает другой подход. Сначала определяются конечные продукты или услуги, которые уже предоставляет или собирается предоставлять организация. Применительно к органам местного самоуправления определяется круг вопросов (услуг), которыми уже занимается или планирует заниматься администрация района, т. е. определяются конечные результаты работы всех подразделений. Например, предоставление земельных участков, или перевод жилого помещения в нежилое, или первичное оформление субсидии на оплату жилого помещения и коммунальных услуг и т. д.

Затем с учетом обязательных законодательных требований наглядно с применением блок-схем, матриц, таблиц определяется порядок или процесс предоставления этих услуг. Необходимо, чтобы этот процесс включал весь управленческий цикл: планирование, разработку и обеспечение технологии работы, собственно предоставление услуги, контроль качества и оценку эффективности. В итоге были разработаны Перечень стандартов деятельности администрации и Реестр муниципальных услуг.

Пример

В администрации района было выделено 29 процессов, из них 6 - процессы управления, 17- основные процессы и 6 - поддерживающие эти процессы. По каждому процессу разработан стандарт. В Реестре услуг содержится информация о том, какие услуги и в каком подразделении можно получить, указаны сроки исполнения, дни приема и информация о том, какой документ будет выдан на руки. При таком подходе руководитель в полной мере способен отвечать за свою работу, если при этом в его распоряжении находятся и соответствующие ресурсы.

Наличие пакета разработанных стандартов деятельности администрации облегчает управление на всех уровнях организации, обеспечивает взаимодействие подразделений, позволяет делегировать ответственность и полномочия с верхнего уровня управления на нижестоящий: от главы - заместителям, от начальников подразделений -ведущим специалистам и сотрудникам. Одной из важных функций стандартов является передача накопленный опыт следующим поколениям и вновь приходящим сотрудникам.

В целях повышения эффективности документооборота в администрации были разработаны матрицы управления документацией и управления записями, принят стандарт администрации «Управление документацией и записями». В управлении персоналом были внедрены требования, отвечающие международным стандартам, разработан стандарт «Управление персоналом». Все должностные инструкции и положения о структурных подразделениях приведены в соответствии с требованиями СМК. Была разработана и внедрена матрица компетентности персонала. Каждый руководитель структурного подразделения по пятибалльной шкале оценил компетентность своих подчиненных по профессиональным, социальным и методическим показателям. Исходя из полученных данных были составлены планы обучения и повышения компетентности персонала на текущий и последующие годы.

Формирование целей и внедрение инструментов СМК

Стандарты менеджмента качества требуют наличия документированных целей для разных «этажей» организации, связанных между собой и подкрепленных бюджетом. Эти цели должны способствовать повышению качества не просто работы в целом, а конкретных услуг и быть измеримыми, т. е. опираться на вполне определённые показатели. Цели, также как и Политика в области качества – это публичный документ, открытый для всех сотрудников и для потребителей. Таким образом, СМК требует внедрения на постоянной основе разных горизонтов целевого планирования и управления с ориентацией на вполне конкретный конечный результат.

Разумеется, с учетом высокой степени «текучки», большого количества руководящих документов, это не так просто осуществить. Но если этим не заниматься, СМК никогда не станет повседневной практикой работы муниципалитета, погрязнет в бумаготворчестве, а, следовательно, не сможет выполнить в полной мере свою миссию – предоставить населению муниципального образования полный комплекс услуг для комфортного проживания на территории.

Работу над целями мы начинали с проведения SWOT- анализа на одном из выездных семинаров-тренингов. С помощью методов командной работы оценили сильные и слабые стороны, возможности и угрозы в деятельности администрации. Далее на основе swot-анализа выделили главные направления деятельности, разработали проект Плана стратегического развития района, Перечень муниципальных целевых программ. На их основе сформулировали оперативные цели на 2008-2009 гг.

Одним из инструментов внутренней мотивации к улучшению деятельности по оказанию услуг являются внутренние аудиты - проверки представителями одних подразделений работы других. Основными целями аудитов является оценка:

· соответствия деятельности подразделений СМК, базовым законодательным требованиям;

• качества предоставляемых услуг;
• организации и условий работы, компетентности сотрудников.

Проведение этой работы так же способствует достижению целей.

При внедрении данной процедуры мы столкнулись с некоторыми сложностями. Не смотря на то, что в качестве аудиторов были назначены в основном руководители и ведущие специалисты подразделений администрации района, на первых порах они боялись, что не смогут объективно разобраться и оценить работу коллег в незнакомой для них области. И тогда на помощь пришли разработанные стандарты администрации, позволяющие за короткое время понять, чем занимается подразделение, каковы его конечные продукты, показатели, документы, законодательные требования и т.д. Главное, что аудиторы научились смотреть на работу коллег глазами потребителя, что автоматически сделало оценки объективными, и позволило выявлять потенциалы для улучшения в части: повышения качества работы и услуг, экономии ресурсов, сокращения сроков, трудоемкости, количества ненужных бумаги т. д.

Конечно, никому не нравится, когда приходят и проверяют. Но если всё это сопровождается искренним желанием аудитора помочь коллеге лучше делать работу, подсказать, поделиться своим опытом, выйти с предложениями на уровень главы района для решения наиболее сложных вопросов, обе стороны получают удовлетворение, растет взаимопонимание и поддержка.

Пример

В 2008 г. было проведено 29 плановых внутренних аудитов. Если в ходе их обнаруживаются серьезные недочеты, то могут проводиться и внеплановые аудиты. В результате проведенных внутренних аудитов были улучшены условия работы сотрудников отдела муниципального заказа и отдела субсидий, заменена мебель в приёмной архивного отдела, перенесена курительная комната в место, отдаленное от рабочих кабинетов. Второе здание администрации района, где располагается ряд структурных подразделений, не было подключено к локальной сети. Для эффективного информационного взаимодействия эта проблема была решена в очень короткие сроки, теперь все структурные подразделения администрации подключены к единому серверу. В подразделениях, где отсутствовали информационные стенды, они были оборудованы, а для удобства населения раскладываются бланки для заполнения. Это экономит время и жителей, и сотрудников администрации.

Статью целиком читайте в журнале "Практика муниципального управления"