ВОЛГОГРАДСКАЯ ОБЛАСТНАЯ ДУМА
ПОСТАНОВЛЕНИЕ

О протесте прокурора Волгоградской области от 23 декабря 2013 г. № 70-11-2013 на Закон Волгоградской области от 11 июня 2008 г. № 1694-ОД "О бюджетном процессе в Волгоградской области"

Рассмотрев протест прокурора Волгоградской области от 23 декабря 2013 г. № 70-11-2013 на Закон Волгоградской области от 11 июня 2008 г. № 1694-ОД "О бюджетном процессе в Волгоградской области", Волгоградская областная Дума постановляет:

1. Согласиться с протестом прокурора Волгоградской области от 23 декабря 2013 г. № 70-11-2013 на Закон Волгоградской области от 11 июня 2008 г. № 1694-ОД "О бюджетном процессе в Волгоградской области"в части:
представления отчета об исполнении бюджета территориального государственного внебюджетного фонда в Правительство Волгоградской области, предусмотренного абзацем первым частью 1 статьи 49 Закона Волгоградской области от 11 июня 2008 г. № 1694-ОД "О бюджетном процессе в Волгоградской области";
норм, регламентирующих порядок утверждения государственных программ Волгоградской области, установленных статьями 10, 13, 20, 33 и 45 Закона Волгоградской области от 11 июня 2008 г. № 1694-ОД "О бюджетном процессе в Волгоградской области".
2. Принять к сведению, что 27 декабря 2013 года на рассмотрение Волгоградской областной Думы Губернатором Волгоградской области внесен проект закона Волгоградской области № 268-2013з " О внесении изменений в Закон Волгоградской области от 11 июня 2008 г. № 1694-ОД "О бюджетном процессе в Волгоградской области", принятие которого устранит несоответствия федеральному законодательству.
3. Направить настоящее постановление прокурору Волгоградской области.

Председатель
Волгоградской областной Думы В.В.Ефимов

ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА
к проекту постановления Волгоградской областной Думы "О протесте прокурора Волгоградской области от 23 декабря 2013г. №70-11-2013 на Закон Волгоградской области от 11 июня 2008г. № 1694-ОД " О бюджетном
процессе в Волгоградской области"

Настоящий проект постановления разработан в соответствии с пунктом 2 статьи 84 Регламента Волгоградской областной Думой, принятого постановлением Волгоградской областной Думы от 24.02.2005г. №5/77, предусматривающего, что в случае поступления в Думу протеста прокурора Волгоградской области на ранее принятый Думой акт председатель Думы выносит рассмотрение протеста на очередное заседание Думы.
Проект постановления подготовлен на основании юридического заключения правового управления аппарата Волгоградской областной Думы на протест прокурора Волгоградской области от 23.12.2013г. №70-11-2013 на Закон Волгоградской области от 11 июня 2008г. № 1694-ОД " О бюджетном процессе в Волгоградской области".

Депутат Волгоградской областной Думы В.Г.Попов

ПРОТЕСТ
на Закон Волгоградской области от 11.06.2008 № 1694-ОД «О бюджетном процессе в Волгоградской области»

29 мая 2008 г. Волгоградской областной Думой принят, 11.06.2008 подписан Главой администрации области Закон Волгоградской области № 1694-ОД «О бюджетном процессе в Волгоградской области» (действует в редакции от 10.12.2012 № 166-ОД), далее именуется Закон области № 1694-ОД.
Данный закон частично вступил в противоречие с изменившимся федеральным законодательством, а также содержит коррупционные факторы и нарушения юридической техники, выразившиеся в следующем.
Согласно ч.1 ст. 49 Закона области № 1694-ОД отчет об исполнении бюджета территориального государственного внебюджетного фонда составляется органом управления фонда и представляется Губернатору Волгоградской области. Правительство Волгоградской области представляет отчет об исполнении бюджета территориального государственного внебюджетного фонда за отчетный год в контрольно-счетную палату Волгоградской области для его внешней проверки и подготовки заключения на него.
В то же время ч. 5 ст. 149 Бюджетного кодекса Российской Федерации, действующего в редакции Федерального закона от 02.11.2013 № 294-ФЗ (далее-БК РФ) установлено, что названный отчет представляется в высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации. В силу ст. 28 Устава Волгоградской области от 24.02.2012 № 1-ОД таковым органом является Правительство Волгоградской области.
Кроме того из содержания ч. 5 ст. 149 БК РФ следует, что высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ представляет данный отчет в контрольно-счетный орган субъекта РФ не для внешней проверки, а лишь для подготовки заключения на него.
В статьях 12, 45 Закона области № 1694-ОД не указано когда должны быть проведены публичные слушания по проектам Законов об областном бюджете и годового отчета об исполнении областного бюджета, до внесения законопроектов в областную думу либо во время их рассмотрения законодательным органом.
Тем самым не соблюдено требование определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы и ее согласованности с системой действующего правового регулирования, высказанное Конституционным Судом Российской Федерации, в т.ч. в постановлениях от 06.04.2004 № 7-П; от 27.05.2008 № 8-П и от 13.07.2010 № 15-П; от 15.11.2012 № 26-П.
В соответствии с п. 25 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд признает такой нормативный правовой акт не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения. Таким образом, несоблюдение указанного конституционного принципа расценивается судами как несоответствие федеральному законодательству, что нашло свое отражение в многочисленных судебных постановлениях (Определения Верховного Суда РФ от 11.11.2013 № 48-АПГ13-13; от 23.10.2013 № 53-АПГ13-9 и др.).
Помимо прочего Закон области № 1694-ОД не содержит норм, позволяющих определить порядок избрания и деятельности «согласительной комиссии», на которую возлагаются полномочия по выработке согласованного варианта основных характеристик областного бюджета в случае отклонения проекта закона об областном бюджете при рассмотрении его в первом чтении. Не регламентирована Законом области и процедура рассмотрения областной Думой поправок к проекту закона об областном бюджете к первому чтению.
Вместе с тем, согласно подп. «а» п. 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утв. постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 № 96, отсутствие или неопределенность сроков, условий, оснований принятия решений является коррупциогенным фактором, устанавливающим для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключения из общих правил.
Пунктом 64 ст. 1 Федерального закона от 07.05.2013 №104-ФЗ в новой редакции изложена ст. 179 БК РФ, согласно которой вместо долгосрочных целевых программ высшими исполнительными органами власти субъектов Российской Федерации утверждаются государственные программы субъектов РФ, устанавливается порядок принятия решений о разработке, формировании и реализации этих программ и их утверждение, определяются сроки их реализации.
формирования формирования
Федеральный закон от 07.05.2013 №104-ФЗ (п.п. 5, 65, 66 ст.1) содержит требование об утверждении законом (решением) о бюджете объема бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение реализации указанных программ, изменяет перечень документов, вносимых в законодательный (представительный) орган власти вместе с проектом закона (решения) о бюджете, уточняет полномочия финансовых органов. В целях обеспечения прозрачности обоснованности бюджетных ассигнований в условиях государственных программ предусматривается возможность целевых статей расходов бюджетов исходя из состава указанных программ
По этой причине корректировке подлежат ст.ст. 10, 13, 20, 33, 45 Закона Волгоградской области от 11.06.2008 № 1694-ОД «О бюджетном процессе в Волгоградской области».
Частями 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации установлено, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации, а также по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Однако, несмотря на информацию прокуратуры области от 26.07.2013 № 70-7-2013 Волгоградской областной Думой не принято мер к приведению Закона области в соответствие с федеральным законодательством.
На основании изложенного, руководствуясь статьей 23 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»,

ПРЕДЛАГАЮ:
1. Закон Волгоградской области от 11.06.2008 № 1694-ОД «О бюджетном процессе в Волгоградской области» (в редакции от 10.12.2012 №166-ОД) изменить, привести в соответствие с федеральным законодательством.
2. Рассмотреть протест на ближайшем заседании Думы, о результатах сообщить в прокуратуру области в письменной форме.

И.о. прокурора области
государственный советник юстиции 3 класса

А.В. Руднев

ВОЛГОГРАДСКАЯ ОБЛАСТНАЯ ДУМА
АППАРАТ

ПРАВОВОЕ УПРАВЛЕНИЕ

ЮРИДИЧЕСКОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Председателю комитета Волгоградской областной Думы по бюджету,

налогам и финансовой политике В.Г.Попову

на протест прокурора Волгоградской области от 23.12.2013г. №70-11-2013 на Закон Волгоградской области от 11.06.2008г. №1694-ОД «О бюджетном процессе в Волгоградской области»

Правовым управлением аппарата Волгоградской областной Думы рассмотрен протест прокурора Волгоградской области от 23.12.2013г. №70-11-2013 на Закон Волгоградской области от 11.06.2008г. №1694-ОД «О бюджетном процессе в Волгоградской области» (далее - проект постановления).
Согласно протесту прокурора Волгоградской области, рассматриваемый Закон
Волгоградской области частично вступил в противоречие с федеральным законодательством по следующим основаниям:
1. В соответствии с частью 1 статьи 49 Закона Волгоградской области от 11.06.2008г. №1694-ОД «О бюджетном процессе в Волгоградской области» (далее - Закон Волгоградской области «О бюджетном процессе в Волгоградской области») отчет об исполнении бюджета территориального государственного внебюджетного фонда составляется органом управления фонда и представляется Губернатору Волгоградской области.
Ежегодно не позднее 15 апреля текущего года Правительство Волгоградской области представляет отчет об исполнении бюджета территориального государственного внебюджетного фонда за отчетный финансовый год в контрольно-счетную палату Волгоградской области для его внешней проверки и подготовки заключения на него.
Согласно пункту 5 статьи 149 Бюджетного кодекса Российской Федерации отчет об исполнении бюджета территориального государственного внебюджетного фонда составляется органом управления фондом и представляется в высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации.
Однако следует отметить, что в соответствии с пунктами 1 и 2 статьи 28 Устава Волгоградской области Правительство Волгоградской области является высшим постоянно действующим исполнительным органом государственной власти Волгоградской области.
Губернатор Волгоградской области руководит деятельностью Правительства Волгоградской области и определяет направления его деятельности.
Кроме того, в соответствии с частью 3 статьи 49 Закона Волгоградской области «О бюджетном процессе в Волгоградской области» определено, что Правительство Волгоградской области представляет отчет об исполнении бюджета территориального государственного внебюджетного фонда за отчетный финансовый год Волгоградской областной Думе не позднее 1 июня текущего года одновременно с проектом закона Волгоградской области об исполнении бюджета территориального государственного внебюджетного фонда и иной бюджетной отчетностью об исполнении бюджета территориального государственного внебюджетного фонда.
Следовательно, процедура внесения и рассмотрения отчета об исполнении бюджета территориального государственного внебюджетного фонда соответствует требованиям Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Таким образом, исходя из системного анализа норм регионального законодательства следует, что часть 1 статьи 49 Закона Волгоградской области «О бюджетном процессе в Волгоградской области» содержит правовую коллизию, связанную с реализацией конституционного права субъекта Российской Федерации по установлению системы органов государственной власти, что не является противоречием федеральному законодательству.
Вместе с тем, в целях обеспечения единообразия федерального и регионального законодательства полагаем целесообразным внести соответствующие изменения в часть 1 статьи 49 Закона Волгоградской области «О бюджетном процессе в Волгоградской области»: слова «Губернатору Волгоградской области» заменить словами «в Правительство Волгоградской области».

2. В соответствии с абзацем 2 части 1 статьи 49 Закона Волгоградской области «О бюджетном процессе в Волгоградской области» ежегодно не позднее 15 апреля текущего года Правительство Волгоградской области представляет отчет об исполнении бюджета территориального государственного внебюджетного фонда за отчетный финансовый год в контрольно-счетную палату Волгоградской области для его внешней проверки и подготовки заключения на него.
Согласно протесту прокурора Волгоградской области из содержания пункта 5 статьи 149 Бюджетного кодекса Российской Федерации следует, что высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации представляет данный отчет в контрольно - счетный орган субъекта Российской Федерации не для внешней проверки, а лишь для подготовки заключения на него.
Следует отметить, что в соответствии со статьей 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетный процесс - регламентируемая законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.
Статьей 8 Бюджетного кодекса Российской Федерации определено, что к бюджетным полномочиям субъектов Российской Федерации относится установление порядка составления и рассмотрения проектов бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, утверждения и исполнения бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, осуществления контроля за их исполнением и утверждения отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов.
Согласно статьям 28 и 29 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетная система Российской Федерации основана, в том числе, на принципе единства бюджетной системы Российской Федерации, который означает единство бюджетного законодательства Российской Федерации, принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, форм бюджетной документации и бюджетной отчетности, бюджетной классификации бюджетной системы Российской Федерации, бюджетных мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, ведения бюджетного учета и составления бюджетной отчетности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и казенных учреждений, единство порядка исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 6 статьи 149 Бюджетного кодекса Российской Федерации контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации проводит проверку отчета об исполнении бюджета территориального государственного внебюджетного фонда, готовит заключение на него в течение 1,5 месяца и представляет соответствующее заключение законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации.
Пунктом 1 статьи 264.4. Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что годовой отчет об исполнении бюджета до его рассмотрения в законодательном (представительном) органе подлежит внешней проверке, которая включает внешнюю проверку бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств и подготовку заключения на годовой отчет об исполнении бюджета.
Внешняя проверка годового отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации осуществляется контрольно-счетным органом субъекта Российской Федерации в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации с соблюдением требований настоящего Кодекса.
Согласно подпункту 3 пункта 1 статьи 9 Федерального закона] от 07.02.2011г. №6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации осуществляет внешнюю проверку годового отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации, годового отчета об исполнении бюджета территориального государственного внебюджетного фонда.
Таким образом, исходя из системного толкования норм федерального законодательства следует, что доводы прокурора Волгоградской области о признании несоответствующей федеральному законодательству части 1 статьи 49 Закона Волгоградской области «О бюджетном процессе в Волгоградской области», предусматривающей направление отчета об исполнении бюджета территориального государственного внебюджетного фонда для внешней проверки, необоснованны.

3. Согласно протесту прокурора Волгоградской области статьи 12 и 45 Закона Волгоградской области «О бюджетном процессе в Волгоградской области» не указано когда должны быть проведены публичные слушания по проектам законов об областном бюджете, годового отчета от исполнении областного бюджет, до внесения законопроекта в областную думу, либо во время их рассмотрения законодательным органом.
Следует отметить, что статья 12 Закона Волгоградской области «О бюджетном процессе в Волгоградской области», регулирующая вопросы проведения публичных слушаний по проекту областного бюджета и годовому отчету об исполнении областного бюджета, расположена в главе III «Составление проекта областного бюджета».
Рассмотрение проекта областного бюджета с момента внесения в Волгоградскую областную Думу регулируется главами IV и V Закона Волгоградской области «О бюджетном процессе в Волгоградской области».
В соответствии с частью 5 статьи 46 Закона Волгоградской области «О бюджетном процессе в Волгоградской области» по проекту закона Волгоградской области об исполнении областного бюджета проводятся публичные слушания.
Согласно пункту 2 статьи 5 Закона Волгоградской области |от 25.04.2007г. №1452-ОД «О публичных (общественных) слушаниях» слушания, проводимые по проекту областного бюджета и по годовому отчету о его исполнении, назначаются Губернатором Волгоградской области и проводятся до их внесения на рассмотрение Волгоградской областной Думы.
Таким образом, исходя из системного толкования норм регионального законодательства, полагаем, что указанных выше нормах Закона Волгоградской области «О бюджетном процессе в Волгоградской области» требование определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы соблюдены, доводы прокурора Волгоградской области необоснованны.
4. Согласно протесту прокурора Волгоградской области Закон Волгоградской области «О бюджетном процессе в Волгоградской области» не содержит норм, позволяющих определить порядок избрания и деятельности «согласительной комиссии», на которую возлагаются полномочия по выработке согласованного варианта основных характеристик областного бюджета в случае отклонения проекта закона об областном бюджете при рассмотрении его в первом чтении. Также не регламентирована указанным Законом Волгоградской области процедура рассмотрения областной Думой поправок к проекту закона об областном бюджете к первому чтению.
Статья 26 Закона Волгоградской области «О бюджетном процессе в Волгоградской области» устанавливает общие требования к поправкам к проекту закона об областном бюджете, относящиеся к предмету рассмотрения в первом чтении. Статьей 29 указанного Закона Волгоградской области регулируются общие вопросы организации работы согласительной комиссии.
Таким образом, исходя из системного анализа норм регионального законодательства считаем, что доводы, изложенные в протесте прокурора Волгоградской области обоснованы.
5. Согласно протесту прокурора Волгоградской области в Закон Волгоградской области «О бюджетном процессе в Волгоградской области» содержит нормы, регулирующие порядок принятия долгосрочных целевых программ, что противоречит изменениям федерального законодательства, ввиду того, что из Бюджетного кодекса Российской Федерации исключены правовые основания для формирования долгосрочных целевых программ.
Согласно пункту 1 статьи 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции Федерального закона от 07.05.2013г. №104-ФЗ) высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации утверждаются государственные программы субъекта Российской Федерации.
Таким образом, исходя из системного анализа норм регионального законодательства считаем, что доводы, изложенные в протесте прокурора Волгоградской области обоснованы.
Необходимо отметить, что правовым управлением аппарата Волгоградской областной Думы проведен анализ норм Федерального закона от 07.05.2013г. №104-ФЗ, по результатам которого подготовлена юридическая справка от 09.07.2013г. №370, содержащая выводы о несоответствии Закона Волгоградской области «О бюджетном процессе в Волгоградской области» федеральному законодательству и предложения по их устранению.
Согласно пункту 2 статьи 23 Федерального закона от 17.01.1992г. №2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления - на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме.
В соответствии с пунктом 2 статьи 84 Регламента Волгоградской областной Думы, принятого постановлением Волгоградской областной Думы от 24.02.2005г. №5/77, в случае поступления в Думу протеста прокурора Волгоградской области на ранее принятый Думой акт председатель Думы выносит рассмотрение протеста на очередное заседание Думы.

Начальник правового управления И.А. Крыжановский