Волгоградская областная Дума первого созыва (1993-1998 гг.)

12 декабря 1993 года в количестве 32 депутатов была избрана Волгоградская областная Дума первого созыва. В нее вошли работники промышленности и агропромышленного комплекса, здравоохранения, образования, государственных органов и общественных организаций, главы администраций городских и сельских районов. Председателем Волгоградской областной Думы был избран Л.В. Семергей.

На организационном заседании областной Думы, как сообщает газета «Волгоградская правда», «слово было предоставлено владыке Герману. Архиепископ благословил депутатов на предстоящую деятельность и выразил надежду, что она будет плодотворной, мудрой, полезной людям».

В ходе первых заседаний депутаты определили организационную структуру областной Думы, образовали постоянные комиссии по бюджетной, налоговой и экономической политике, по социальной политике и защите прав граждан, по природопользованию и охране окружающей среды. Позже были образованы комиссии - мандатная и по вопросам местного самоуправления; по законодательным предложениям.

На начальном этапе основной задачей, стоящей перед вновь созданным законодательным органом области являлось формирование эффективной системы законов Волгоградской области как правовой базы экономического, социального и политического развития нашего региона.

Первым шагом в этом направлении должно было стать создание законодательной основы - Устава( Основного закона) Волгоградской области, определяющего статус Волгоградской области как субъекта Российской Федерации и закрепляющего государственное и общественное устройство нашего региона в соответствии с Российской Конституцией.
Естественно, что среди наиболее важных нормативных документов, принятых Думой в марте 1994 года - постановление «Об организации конкурса на лучшую разработку концепции Устава Волгоградской области». По итогам конкурса победил проект, разработанный доцентом Высшей следственной школы МВД РФ Н.И. Грачевым. В ходе пресс-конференции с участием автора проекта Устава, заместителя председателя Волгоградской областной Думы С.И. Рябова и председателя депутатской комиссии по экономической политике А.Г. Морозова, было отмечено, что разработка Устава Волгоградской области стояла одним из первых пунктов плана деятельности областной думы сразу после ее формирования, поскольку Устав – это долговременный фундаментальный документ, являющийся базой для успешного нормотворчества. Рассказывая о ходе работы над проектом Основного Закона Волгоградской области, Н.И. Грачев сделал акцент на статусе Думы, которая, согласно Уставу, «является высшим представительным, законодательным и контрольным органом, то есть, принимая законы, Дума представляет волю народа и контролирует исполнительную власть». А.Г. Морозов при этом заметил, что документ должен быть продуман очень тщательно, поскольку «если дурно устроена власть, то и от жизни ничего хорошего ждать не придется».

После подведения итогов конкурса на лучшую разработку концепции Устава в областной Думе была создана рабочая группа по подготовке проекта Устава Волгоградской области под руководством заместителя председателя областной Думы С.И.Рябова. В рабочую группу помимо депутатов вошли полномочный представитель Президента РФ в Волгоградской области, представители областной и городской администраций. Основной Закон Волгоградской области широко обсуждался в прессе. На рабочей группе в областной Думе по каждой норме Устава шли горячие споры. В итоге, после глубокой и тщательной проработки в соответствии с законом «О порядке принятия и введения в действие областных законов и иных нормативных актов Волгоградской областной Думы» 11 июля 1996 года Устав Волгоградской области был принят областным парламентом, а 17 июля подписан главой администрации области.

Новацией в работе областного законодательного собрания стало принятие постановления «О плане нормотворческих работ областной Думы в 1 полугодии 1994 года». Заместитель председателя областной Думы С.И. Рябов так комментировал этот документ в газете «Курьер»: «План нормотворческих работ – это нечто новое в работе областной Думы. До 12 декабря прошлого года мы жили в давно отработанной системе Советов со своими законами и положениями сверху донизу. Кроме того, тогда мы жили при другой Конституции. По сравнению с Советом Дума приобрела иные функции. Прежде всего, это выработка законов местного уровня, которые будут более весомы, чем решения бывшего облсовета. К тому же область как субъект Федерации получила более высокие права и одно из них – Устав области, под который нужно нарабатывать нормативную базу, готовить поле законотворческой деятельности, определять первоочередные законы. В связи с этим появился план законотворческих работ. Он рассчитан на полгода, т.к. опыта законотворчества у Думы еще нет. Пока в план включено то, без чего мы не можем жить. Это законопроект о налоговой системе на территории области – основа основ. Конечно, бюджет. И третий вопрос – принцип формирования власти на местном уровне. На заседании Думы уже принят полностью Закон о налогах. Это первый официальный закон Волгоградской области, который приводит в систему все налоги и сборы, действующие у нас. Теперь можно заново и несколько иначе формировать бюджет».

Думе первого созыва пришлось работать в период тяжелого экономического кризиса, охватившего всю страну. Катастрофически упал объем промышленного производства. Не стала исключением и Волгоградская область. Необходимо было принимать безотлагательные меры по возрождению промышленности региона, пошатнувшейся в годы экономических реформ. Не удивительно, что областной закон «О налоговой системе на территории Волгоградской области в 1994 году», стал первым нормативным документом Волгоградской областной Думы, получившим этот статус. Закон фактически содержал перечень налоговых послаблений и льгот для предприятий региона, освобождал от налога на прибыль в части, зачисляемой в областной бюджет, индивидуальные и частные предприятия по производству и переработке сельхозпродукции, предприятия, выпускающие товары народного потребления, медицинскую технику, лекарственные средства, аптеки. Также была установлена льгота по ставке налога на имущество. Предполагалось, что, таким образом, в выигрыше будут и предприятия, и бюджет региона. Средства, которые высвобождались у предприятий и организаций в результате применения льготы, было решено направлять на социальную защиту и социальную реабилитацию населения.

Волгоградская областная Дума одной из первых среди региональных парламентов Российской Федерации начала работу по формированию областного бюджетного законодательства. Основу финансовой системы Волгоградской области кроме закона «О налоговой системе на территории Волгоградской области» составили закон «О бюджетном процессе в Волгоградской области», регламентирующий бюджетное регулирование и деятельность органов власти по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению областного бюджета, а также, ежегодно принимаемый закон «Об областном бюджете».

Принципы построения бюджетной системы области постоянно корректировались и совершенствовались. Новая редакция закона включала в себя 193 статьи, депутаты работали над ней почти год. В итоге в 1997 году был принят новый областной закон «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Волгоградской области», который явился своеобразной бюджетной конституцией, настольной книгой для представительных, исполнительных и контрольных органов всех уровней власти. Разработчики документа учли и тот факт, что при надлежащем исполнении закона, как писала «Волгоградская правда», он «позволит пресечь элементы случайности, лоббизма, вольностей при распределении бюджетных средств».

В ноябре 1997 года в первом чтении был принят закон «О временных областных минимальных социальных стандартах в Волгоградской области». Первый раз этот закон выносился на обсуждение еще в 1994 году. Оценивая значимость законопроекта, «Волгоградская правда» писала, что он «предполагает свести на нет прямую зависимость бюджетно-финансовой защиты граждан от удачного места жительства или пробивной силы главы района: стандарты будут едины и обязательны для всех жителей области». «Все это время нам доказывали, что каждый район, каждая отрасль настолько специфичны, что сформулировать нормативы совершенно невозможно, – комментировал на встрече с журналистами итоги обсуждения законопроекта Л. В. Семергей, - И вот свершилось: проект принят в первом чтении. После закона о бюджете это второй по значимости документ, который призван выровнять бюджетное обеспечение районов, сделать процесс согласования статей бюджета более спокойным и цивилизованным».

Функции контроля использования средств областного бюджета были закреплены за контрольно-счетной палатой. Контрольно-счетная палата первоначально входила в состав аппарата областной Думы и осуществляла свою деятельность под руководством постоянной комиссии по бюджетной, налоговой и экономической политике. Но, как показала практика, такое положение не позволяло Контрольно-счетной палате работать в полную силу. Поэтому с принятием Закона Волгоградской области от 13 февраля 1996 года «О контрольно-счетной палате» она получила статус постоянно действующего органа Волгоградской областной Думы. Контрольно-счетная палата, как отмечали депутаты, должна стать независимым органом государственного финансового контроля, руководствоваться лишь Конституцией, федеральными, местными законами и Уставом области. В интервью «Волгоградской правде» председатель бюджетной комиссии областной Думы В.Г. Попов так оценивал роль Контрольно-счетной палаты: «Сейчас у Думы появилась контрольно-счетная палата. Это позволяет полнее отслеживать процессы, проводить проверки. Когда вскрывается бесхозяйственное отношение к общественным деньгам, мы ставим вопрос об ответственности. По ряду вопросов уже приняты административные меры, есть и обращения в прокуратуру. Но главное, поставить чиновника в такие условия, чтобы он не мог произвольно тратить деньги».

В этот период в целях поддержки областной экономики началось формирование инвестиционного законодательства региона. Законы «О государственной поддержке инвестиционной деятельности на территории Волгоградской области» и «О налоговых льготах инвесторам» установили базовые принципы и порядок инвестиционной деятельности на территории региона. Также были заложены основы государственной поддержки малого предпринимательства, разработана упрощенная система налогообложения, что послужило развитию большого числа малых предприятий на территории Волгоградской области.

В 1996 году была начата работа по формированию законодательной базы для обеспечения льготного режима для особо важных производств и территорий. Предполагалось, что эти меры должны окупиться прибылью, прибавкой рабочих мест и ростом заработной платы. Речь шла о создании зон экономического развития для создания благоприятного режима предпринимательской и инвестиционной деятельности отечественным и иностранным инвесторам.

В 1997 году закон «О порядке создания зон экономического развития на территории Волгоградской области» был принят и установил зоны экономического развития на территориях крупнейших предприятий региона: ОАО «Волгоградский завод ЖБИ №1», ЗАО «Металлургический завод «Красный Октябрь», ФГУП «Баррикады», ОАО «Химпром», ОАО «ВГТЗ». Кроме того, зонами экономического развития были признаны не только предприятия, но и целые районы Волгоградской области - Алексеевский, Суровикинский, Котовский и Палласовский. Зоны экономического развития просуществовали в области почти 9 лет. Благодаря закону, разрешившему создавать такие зоны, наиболее острые экономические проблемы ряда предприятий и территорий были сняты. И, хотя введенные налоговые льготы лишали казну части доходов, выигрыш за счет создания новых рабочих мест, дополнительных доходов для населения и соответствующих платежей в Пенсионный и иные социальные фонды был существенным.

Помимо формирования основ экономического законодательства важным результатом деятельности областной Думы первого созыва стали законы, регулирующие организацию местного самоуправления в Волгоградской области.

Председатель мандатной комиссии и по вопросам местного самоуправления И.Н. Иванов так комментировал работу над проектом «Положения о местном самоуправлении в Волгоградской области»: «В Думе проведена большая работа по проектам законодательных актов о местном самоуправлении, поступивших в порядке законодательной инициативы. Рассмотрено около 30 предложений, часть из них включена в проекты, приводятся в соответствие спорные формулировки. Поступили в Думу и альтернативные варианты проектов о местном самоуправлении. Пока документы не приняты и не имеют юридической силы, у всех жителей есть право принять участие в обсуждении вопроса». Поскольку законы о местном самоуправлении касаются всех и каждого, то было принято решение обсуждать их широко, открыто, с привлечением СМИ. Что и было сделано. В итоге Волгоградская область оказалась в числе первых регионов России, на территории которых были приняты законы об организации системы местного самоуправления. В статье под названием «К самоуправлению – бегом или шагом?» обозреватель «Волгоградской правды Нина Селезнева писала: «...очевидно, кто-то всегда должен идти вперед, и приятно, что наш Закон, принятый даже раньше федерального, специалисты считают одним из лучших в России....»

В целом же пакет законодательства о местном самоуправлении, подготовленный депутатами в этот период, включал в себя законы «О порядке осуществления права законодательной инициативы представительными органами местного самоуправления в Волгоградской области», «О порядке регистрации уставов муниципальных образований в Волгоградской области». Была начата работа над законами "О статусе депутата представительного органа местного самоуправления в Волгоградской области", «Об административно-территориальном устройстве Волгоградской области», "О порядке образования объединений, преобразования или упразднения муниципальных образований в Волгоградской области" и многими другими законами.

Депутаты Волгоградской областной Думы первого созыва стали разработчиками законов, регламентирующих прохождение государственной и муниципальной службы Волгоградской области. Именно в этот период были заложены основы организации государственной и муниципальной службы и правовое положение государственных и муниципальных служащих соответствующих органов власти.

В 1996 году началась работа над государственной символикой Волгоградской области. По итогам конкурса осенью 1998 года Волгоградская областная Дума приняла закон Волгоградской области "О гербе и флаге Волгоградской области", которым устанавливались герб и флаг, разработанные художником В.Э.Ковалем. Однако глава администрации Волгоградской области Н.К.Максюта не подписал принятый Думой закон.

Большое внимание уделялось формированию областного выборного законодательства: были приняты законы «О выборах главы администрации Волгоградской области», «О выборах депутатов Волгоградской областной Думы», «О выборах в органы местного самоуправления Волгоградской области», «О референдумах на территории Волгоградской области». Знаковым стал Закон «О местных референдумах», который сыграл определяющую роль в формировании органов местного самоуправления. В частности, этот закон определил порядок проведения местного референдума, его материальное обеспечение, процедуру подведения итогов, установил ответственность за нарушения законодательства о референдуме.

Чтобы обеспечить преемственность законотворческой деятельности Волгоградской областной Думы Законом «О выборах депутатов Волгоградской областной Думы» в 1996 году был введен принцип ротации депутатов, а именно обновление половины состава областной Думы каждые два года путем избрания 16 депутатов по одномандатным избирательным округам на четырехлетний срок. Введению ротационного принципа предшествовала широкая дискуссия и в самой Думе, и среди жителей региона. В итоге, возобладало мнение, что ротационная система формирования областной Думы предпочтительна. Во-первых, каждые два года избиратели будут проходить школу демократических выборов, а, во-вторых, вновь избранные депутаты за первые два года смогут овладеть всеми нюансами законотворческого процесса с помощью более опытных коллег. Было решено, что в переходный период от созывного к ротационному способу формирования Волгоградской областной думы, (после проведения первых ротационных выборов до вторых) Дума будет состоять из 48 депутатов. Таким образом, после избрания 30 марта 1997 года на первых ротационных выборах шестнадцати депутатов, Волгоградская областная Дума состояла из 48 человек. В этом составе Дума работала до декабря 1998 года.

Социальные вопросы, защита интересов малоимущих слоев населения, вопросы образования, здравоохранения, демографической и молодежной политики также постоянно находились в поле зрения депутатов областной Думы первого созыва. За 5 лет работы депутатами было одобрено свыше 30 областных целевых программ и около 25 законов в этой области.

Обсуждая на одном из заседаний в первом чтении законопроект «Об адресной социальной помощи жителям Волгоградской области», было отмечено, что всем инвалидом многодетным престарелым, матерям-одиночкам помочь из бюджета возможности нет, но оставить человека наедине с голодом и нуждой тоже нельзя. Несмотря на споры по поводу критериев оказания адресной помощи, закон был принят за основу, чтобы, как писала «Волгоградская правда», «сделать первый шаг от государства к гражданину, волей судьбы, оказавшемуся на обочине жизни».

Исполнение закона «О ветеранах» тормозилась по причине того, что федеральные власти, продекларировав много прав и льгот ветеранам, «забыли» указать их источники финансирования. Областные законодатели делали все возможное, чтобы начать реализацию федерального закона «О ветеранах». 28 февраля 1996 года на очередном заседании областная Дума проголосовала за целевой сбор на нужды ветеранов, а Закон под названием «Об областном сборе на розничную реализацию горюче-смазочных материалов на территории Волгоградской области» позволил пополнить областную казну и отдать ветеранам необходимые средства.

Чтобы поддержать образовательные учреждения области, депутаты разработали проект закона «О сборе на нужды образовательных учреждений». Согласно закону ставка сбора устанавливалась в размере одного процента от годового фонда зарплаты предприятий, учреждений и организаций, расположенных на территории Волгоградской области. Суммы платежей зачислялась в областной и муниципальные бюджеты и расходовалась целевым назначением дополнительно к бюджетным ассигнованиям.

Непросто шла работа над законом «О государственной молодежной политике в области». Как пишет «Волгоградская правда», «несмотря на то, что председатель комиссии по социальным вопросам А.В. Максимов вместе с и.о. председателя комитета по делам молодежи Е.А. Харичкиным обрисовали депутатам и представителям исполнительной власти очень тревожную картину жизни молодежи, это отнюдь не разжалобило вице-губернатора Н.В. Зацаринского, убежденного, что в проекте нет государственной политики, а есть лишь социальная защита. Но она не должна распространяться на всех. Ничего хорошего не сулит стремление опекать молодежь до 30 и старше лет, ей надо создавать условия трудиться, самореализовываться». Концепция этого закона не раз отправлялась на доработку, однако в конечном итоге закон был принят.

Не был оставлен без внимания депутатами еще один крайне болезненный для того времени вопрос - защита прав обманутых вкладчиков и акционеров финансовых компаний. В 1997 году областная Дума приняла соответствующий закон, благодаря которому предусматривалась компенсация вкладов до одного миллиона рублей вкладчикам, старше 70 лет, участникам войны и инвалидам первой и второй групп.

В свете проводившейся 1994-1996 годах реформы системы здравоохранения депутаты Думы особое внимание уделяли разработке мер по совершенствованию системы обязательного медицинского страхования населения области. Кроме этого законодательно был установлен механизм, организации противотуберкулезной помощи и вакцинопрофилактики населения Волгоградской области. Реализация же статей закона «О питьевой воде и системах водоснабжения» по утверждению разработчика В.В. Новикова, способствовала усилению «степени защиты здоровья волгоградцев от некачественной и даже вредной питьевой воды как в кранах, так и в разнообразных привлекательных емкостях с красивыми этикетками».

Главным итогом работы депутатов первого созыва стало создание основ правовой системы региона, принятие Устава Волгоградской области. Эта задача депутатским корпусом была успешно выполнена.

Депутаты Волгоградской областной Думы первого созыва 1993-1998 гг

Абрамов Геннадий Константинович
Апарина Алевтина Викторовна
Богуславский Эдгард Давидович
Верхотуров Василий Николаевич
Галушкин Василий Иванович
Демьяненко Нина Ивановна
Дудин Петр Петрович
Егин Анатолий Иванович
Земляная Людмила Николаевна
Иванов Игорь Николаевич
Качурин Юрий Михайлович
Ковалев Петр Андреевич
Лапин Иван Александрович
Максимов Александр Валентинович
Морозов Александр Гавриилович
Никольский Валерий Анатольевич
Новиков Вадим Владимирович
Орлов Лев Яковлевич
Петров Иван Варфоломеевич
Пичугин Алексей Васильевич
Подхватилин Владимир Сергеевич
Попов Владимир Георгиевич
Прокопенко Римма Ивановна
Рекунов Иван Иванович
Рябов Сергей Иванович
Самко Анатолий Григорьевич
Семергей Леонид Васильевич
Ситников Владимир Николаевич
Таранцов Михаил Александрович
Ткаченко Юрий Владимирович
Томарев Геннадий Иванович
Филлипов Александр Геннадьевич
Фролов Юрий Николаевич
Шеметова Елена Ипполитовна