Мы начинаем публикацию труда, в котором доступно, многосторонне и профес­сионально раскрываются проблемы системного противодействия коррупции. Автор - в прошлом депутат Тюменской городской Думы, депутат Государственной Думы РФ третьего созыва, много лет занимается оказанием помощи муни­ципалитетам и общественным организациям, которые не на словах, а на деле противостоят коррупции, чтобы завоевать доверие своих граждан, улучшить качество их жизни. Он не только указывает на конкретные коррупциогенные сферы деятельности муниципалитетов, но и дает конкретные рекомендации по их "обезвреживанию"различными силами и средствами.

Россия меняется на глазах. Экономическая стабилизация начала века имела важное следствие: мы начали думать о будущем. Российские муниципалитеты планируют долгосрочные бюджеты, заботятся об инвестиционной привлека­тельности, создают стратегические планы социально-экономического развития. Раз­разившийся мировой финансовый кризис этот процесс не остановил, наоборот, в условиях ограниченных ресурсов надежные стратегии стали еще более востребо­ванными.

Однако детальный анализ практики муниципального планирования показыва­ет, что созданные в здании администрации картины будущего зачастую неизвестны жителям, ими не разделяются и на себя не "примеряются". Все признают наличие проблемы отчуждения: люди сами по себе - власть сама по себе. Власти заботятся о бюджетниках, социально незащищенных слоях населения, прислушиваются к представителям мелкого, среднего и крупного бизнеса и даже к иностранным инвесторам, но при этом могут полностью игнорировать (осознанно или неосознанно) многие насущные интересы жителей. Отчего не работают механизмы согласования интере­сов? Отчего граждане не участвуют в самоуправлении и не верят в искренность на­мерений властей? Многочисленные социологические исследования дают однознач­ный ответ: люди не видят смысла в своем участии, потому что уверены, что многие чиновники руководствуются не общественными, а личными интересами (которые, кстати, легко сочетаются с модернистскими планами). Люди уверены, что бал правит коррупция, следствием которой являются недоверие общественным институтам, отстраненность, отсутствие гражданского контроля. Обратное следствие - еще боль­шая коррупция.

Время настало

Очевидно, что общество признало необходимость системной борьбы с кор­рупцией. Об этом свидетельствуют многочисленные упоминания проблемы в речах политических деятелей разного ранга - от сельских депутатов до Пре­зидента РФ.

Конечно, политические заявления о необходимости борьбы с коррупцией дела­лись ранее многократно, даже предпринимались попытки подкрепить их реальными мерами. Например, первый Президент РФ Б.Н. Ельцин еще в апреле 1992 г. подписал Указ "О борьбе с коррупцией в системе государственной службы", которым преду­сматривалось следующее: введение системы аттестации, обязательные декларации для госслужащих и запрет на совмещение госслужбы с коммерческой деятельностью. В указе говорилось: "Коррупция в органах власти и управления ущемляет конститу­ционные права и интересы граждан, подрывает демократические устои и правопо­рядок, дискредитирует деятельность государственного аппарата, извращает прин­ципы законности, препятствует проведению экономических реформ". В 1997 г. в целях "пресечения злоупотреблений государственных служащих своим служебным поло-жением"Б.Н. Ельцин подписывает указ"О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд", которым были утверждены правила организации торгов на закупку товаров, работ и услуг.

Сменивший Б.Н. Ельцина на посту Президента РФ В.В. Путин уже 10 января 2000 г. (можно сказать, в первый рабочий день в качестве главы государства!) своим указом утвердил новую редакцию Концепции национальной безопасности Российской Фе­дерации, в которой вопросам противодействия коррупции уделяется значительное внимание: "...Борьба с организованной преступностью и коррупцией имеет не только правовой, но и политический характер... Требуется консолидация усилий, направлен­ных на борьбу с преступностью и коррупцией. Россия крайне заинтересована в ис­коренении экономической и социально-политической основы этих общественно опасных явлений, выработке комплексной системы мер для эффективной защиты личности, общества и государства от преступных посягательств". В развитие этих идей В.В. Путин создает Совет по борьбе с коррупцией при Президенте РФ (ноябрь 2003 г.), а позже взамен Совета - Межведомственную рабочую группу для подготовки предложений по реализации в законодательстве Российской Федерации Конвенции ООН против коррупции и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию (февраль 2007 г.).

Президент РФ Д.А. Медведев обозначил противодействие коррупции как один из своих приоритетов еще в ходе избирательной кампании: "Мы должны дать бой, причем настоящий бой, самой тяжелой болезни, поразившей наше общество, - коррупции. Должен в особом порядке быть разработан и реализован национальный план по борьбе с коррупцией" И в первые дни президентства (май 2008 г.) он подпи­сывает указ о создании Совета по противодействию коррупции, заявляя при этом: "Коррупция превратилась в системную проблему, и этой системной проблеме мы обязаны противопоставить системный ответ".

Утвержденный в июле 2008 г. Национальный план противодействия коррупции включает меры по законодательному обеспечению этой работы, совершенствованию государственного управления в целях предупреждения коррупции, повышению про­фессионального уровня юридических кадров и правовому просвещению в целом. В октябре 2008 г. в Государственную Думу был внесен пакет антикоррупционных законопроектов, которыми предусмотрены предоставление дополнительных сведе­ний о доходах и имуществе государственных и муниципальных служащих, установле­ние контроля за имущественным положением некоторых должностных лиц, введение мер уголовного наказания за злоупотребление полномочиями лицами, исполняю­щими управленческие функции в негосударственных организациях, введение адми­нистративной ответственности юридических лиц за передачу взятки от имени или в интересах юридического лица и др. В Федеральном законе от 25.12.2008 № 273-ФЗ "О противодействии коррупции" даны определения понятий "коррупция", "противо­действие коррупции", "конфликт интересов", описание порядка предотвращения и урегулирования конфликта интересов.

Жизнь показывает, однако, что реализация политических заявлений и эффектив­ность предлагаемых мер противодействия коррупции зависят не только от действий властей, но также от степени развития экономики страны и гражданской зрелости общества. Стабилизация экономической ситуации, рост доходов населения, создание необходимой законодательной базы позволяют предположить, что обстановка из­менилась и теперь антикоррупционная политика будет более эффективной. Поддер­жат ли эту политику российские граждане? Нет сомнений, осознание необходимо­сти противодействия коррупции - это не только позиция политической элиты, это отношение общества в целом. На вопрос: "Нужно ли бороться с коррупцией?" в среднем около 65% опрошенных (от 52 до 77% в разных регионах) отвечают "да" Однако при этом мы наблюдаем парадоксальное противоречие в общественном со­знании. Признавая необходимость противодействия коррупции, многие (очень мно­гие!) готовы давать взятки, считают это вполне нормальным явлением и оправдывают свою позицию соответствующими философскими построениями.

Многочисленные социологические опросы, проводимые в российских регионах, фиксируют, что в коррупционные отношения вовлечено значительное число граждан.

Пример

По данным Института политических и медиаметрических исследований, "практически каждый житель Ростова, сталкивается в своей жизни с фактами коррупции. Согласно ре­зультатам социологического исследования, проведенного в восьми муниципальных рай­онах Ростова, у 50,4% респондентов хотя бы раз в жизни вымогали взятку, 49% опрошенных давали взятку по своей собственной инициативе, а 8,9% респондентов сами хотя бы раз вымогали взятку".

В различных регионах от 56 до 81% российских семей вынуждены были давать взятки. При этом от 5 до 38% тех, кто взяток не давал, заявили, что для них "это было слишком дорого". В среднем 59% опрошенных согласны дать взятку, чтобы ускорить решение вопроса, оформление документа в обход очереди, четко проявив готовность нарушить закон.

Такая обстановка, когда значительная часть общества относится к взяточничеству лояльно, свидетельствует о низкой эффективности действий властей по обузданию коррупции. Масштаб проблемы подтверждается не только уровнем коррупции, но и уровнем ее укорененности. Около двух третей дававших взятки (в среднем) зна­ли заранее, что без взятки не обойтись, более 60% взяткодателей также заявляют, что величина взятки была им ясна заранее, что говорит о вполне сформировавшейся коррупционной системе.

В некоторых российских регионах существуют даже тарифы на взятки, которые индексируются в зависимости от инфляции (!). "В строительной отрасли все, что каса­ется проверки, согласования документов на муниципальном уровне, подорожало с января по октябрь 2007 г. в среднем в 2,5 раза", - рассказывает топ-менеджер круп­ной столичной строительной компании. Он назвал суммы взяток, которые давались в октябре 2007 г.: согласование"по мелочи"с любым районным инспектором - около 10 тыс. руб., согласование незначительных вопросов с чиновником муниципального уровня - от 50 тыс. до 100 тыс. руб., согласование серьезных вопросов (например, перенос коммуникаций) - от 500 тыс. руб. и выше.

Учитывая широкую распространенность взяточничества, многие россияне про­гнозируют дальнейшее ухудшение ситуации: более 70% граждан считают, что в бли­жайшие три-четыре года уровень коррупции вырастет.

Мораль молчит

Чтобы понять причины отмеченной нами двойственности восприятия коррупции, попробуем разобраться в используемых терминах. Что означает слово "коррупция" как понимают его российские граждане?

Проведите простой эксперимент: спросите знакомых, что такое коррупция в их понимании? В ответ вы услышите: "продажные чиновники", "когда чиновники берут взятки", "использование власти в целях личной выгоды" Такое понимание соответ­ствует смыслам, которые вытекают из словарных определений:"коррупция - продаж­ность общественных и политических деятелей, должностных лиц, государственных чиновников" (Словарь иностранных слов);"подкуп, соблазнение, развращение взят­ками должностных лиц" (Толковый словарь русского языка Ушакова), "подкуп взятка­ми, продажность должностных лиц, политических деятелей" (Словарь русского язы­ка Ожегова).

Отметим при этом, что во многих словарях слово"коррупция"отсутствует, так как оно появилось в русском языке сравнительно недавно.

Близкий по смыслу русский термин "мздоимствовать" согласно словарю Даля означает"брать подарки, приношения, взятки; быть продажным человеком"*. В свою очередь слово "взятка" в словаре Даля определяется так: «Взятка - срыв, поборы, приношения, дары, гостинцы, приносы, бакшиш, хабара, магарычи, плата или подарок должностному лицу во избежание стеснений или подкуп его на незаконное дело. "С нашего брата взятки гладки - не дам ничего"»*.

Можно констатировать, что синонимы, через которые определяется слово"взят-ка", имеют либо нейтральную по происхождению окраску, связанную с операциями обмена (покупать - продавать - платить, брать - давать - иметь - нести), либо поло­жительную (дары, гостинцы, подарок). Магарыч в переводе с арабского означает "угощение после выгодной сделки, расходы, траты, издержки" Бакшиш - в переводе с фарси дословно "подарок" Хабара - "выгода, прибыль" - изначально имело смысл "награда принесшему хорошую весть", происходит от турецкого "весть" Слово"мзда" происходит от "мена" (ср. возмездный - безвозмездный), в других языках имеет род­ственные слова, переводящиеся как "плата", "награда", "приз", "выигрыш"

В европейских же языках термин "коррупция" имеет другой оттенок. Например, его современное значение в итальянском языке (слово "коррупция"латинского про­исхождения): corruzione - порча, разложение, гниение; развращенность, испорченность; подкуп (corruzione dipubblico uficiale - подкуп должностного лица,); развращение, со­вращение (corruzione di minorenni - совращение малолетних).

Такой же смысл (распад, разложение) несет это слово и в английском языке: corruption - порча, гниение, распад, разложение, упадок; порочность, развращенность (моральное разложение); изменение, искажение (информации, текста); разлагающий фактор.

Не только европейские языки трактуют коррупцию как очевидное зло."Арабский термин фасад, обычно используемый для передачи европейского понятия corruption (и, по сути дела, калька с этого понятия), имеет с точки зрения корня этого термина кораническое происхождение"*. Неоднократно используемый в Коране термин «аль - фасад» (противоположный термину"ан-нафги"- благо) изначально переводит­ся как "порочность, нечестие, разрушение, несправедливость"

Как видим, термин "коррупция" во многих зарубежных языках имеет очевидно негативный подтекст. На наш взгляд, отсутствие подсознательного негативного смысла в термине "коррупция" - одна из причин того, что в обыденном пони­мании это слово воспринимается многими российскими гражданами не как разрушение власти, а как взаимоотношения легального или нелегального об­мена, что способствует терпимому отношению к самому явлению.

Разница в этимологии объясняет существование в юридической практике и обще­ственном восприятии двух подходов к ее определению - в широком и узком значении.

Коррупция в широком понимании трактуется обычно как злоупотребление служебным положением в корыстных интересах, разрушающее авторитет пуб­личной власти: назначение на нужные должности "своих" людей, взаимные услуги ("блат"), подарки и другие проявления трудно доказуемой системной коррупции.

Коррупция же в узком смысле рассматривается лишь как взяточничество - непра­вомерное получение выгод лицами, находящимися на публичной службе, в обмен на действие (бездействие) в интересах каких-либо групп или лиц. Такое понимание термина заострено лишь на отношении между чиновником и его"клиентом", при этом работодатель чиновника (общество, органы власти) в определении фактически ис­чезает (растворяется в слове "неправомерное"). Определение коррупции в узком смысле легче применять в целях выявления и наказания мздоимцев, однако при этом за рамками определения остается множество фактов и действий, явно имеющих кор­рупционную природу.

Первое определение имеет характер нравственной оценки (подрыв авторитета власти, употребление власти во зло), второе лишь констатирует неправомерность некоего факта обмена между покупателем и продавцом услуги.

Преобладание узкого восприятия коррупции (определяемое ментальным архе­типом) подтверждается данными статистки. Более половины наших граждан опре­деляют коррупцию как положительное явление (коррупция - это "катализатор для бизнеса", "механизм компенсации плохих законов", "обязательное свойство де­мократии"), пятая часть считает ее всего лишь "вредной привычкой общества"(напо-добие пьянства или курения), и только треть респондентов называет коррупцию "разрушающей общество болезнью".

Самое распространенное заблуждение - признание правомерности, легализации коррупции, когда мздоимство воспринимается как необходимый элемент, приводной ремень в механизме взаимоотношений граждан и власти, источник мотивации для эффективной работы чиновника."Что плохого? Потребитель оплачивает полученную им услугу, нагрузка на бюджет уменьшается, можно нанять на такую работу компе­тентных специалистов". Даже не затрагивая вопрос о справедливости распределения общественных ресурсов (которая, конечно же, будет под угрозой в такой ситуации), можно утверждать, что в стратегической перспективе коррупция не создает, а разру­шает общественные отношения.

Несмотря на многочисленные"ляпы"российского законодательства и некоторую его "недружественность" по отношению к гражданину, в целом все-таки нельзя гово­рить о тотальном и фундаментальном противоречии наших законов здравому смыс­лу и призывать к их преодолению путем взяток и подкупа. В обстановке укрепления политических институтов и экономической стабилизации можно надеяться на эф­фективность разумных программ противодействия коррупции.

Нейтральное отношение к коррупции, признание ее"вредной привычкой" создают питательную среду для ее роста, оправдывая"встраивание"коррупции в социальную систему.

Социологи любят говорить о том, что коррупция как явление "обусловлена со­циальными причинами" Однако известно, что коррупция присуща странам с различ­ным общественным строем, она скорее зависит от уровня развития государственных и общественных институтов, культуры и морали. Можно называть "социальной при­чиной" уровень приятия или неприятия коррупции в обществе, но каждая взятка -это всегда моральный выбор конкретного человека.

Однако мораль молчит, когда размыты общественные ценности. Проблема и за­ключается в том, что понятие нормы в нашем обществе сместилось, мы наблюдаем это на самом глубоком - ментальном - уровне. В приведенном определении мздоим­ства в словаре Даля есть пример использования слова "В земле нашей мздоимству-ется по обычаю". По обычаю! Этот пример поражает сильнее самых серьезных социо­логических исследований.

Задача ответственной элиты - не мириться с этим явлением, пытаясь миними­зировать вред, а стремиться изменить существующую традицию, восстановить мо­ральные ценности, доказать ненормальность коррупции как социального явления.

Коррупция как антисистема

Известно, что отдельные коррупционные цепочки имеют свойство самооргани­зовываться в крупные системы. Исследователи проблемы дали названия различным способам укрепления и размножения мздоимства: вертикальная коррупция, гори­зонтальная, верхушечная, политическая. Взяточники берут на работу подчиненных-пособников, подбирают ключики - подарки начальству, договариваются с клиентами-взяточниками, создают коммерческие структуры для "освоения"" бюджетных ресурсов, находят себе "крышу" в правоохранительных органах. Процесс укрупнения и сращи­вания коррупционных цепочек при отсутствии противодействия им происходит ав­томатически в любой развивающейся стране. Сошлюсь, в частности, на мнение ки­тайского эксперта: "Преступления становятся коллективными, все более выпуклым становится групповой характер дел, в которых замешаны сеть личных связей и преступный сговор... Лица, подозреваемые в совершении преступлений, зачастую, чтобы чиновники покрывали друг друга, чтобы получать взаимную выгоду, используют ме­тод "защитного зонтика", входят сверху донизу в преступный сговор, налаживают связи слева и справа".

В такой ситуации сложившаяся коррупционная система не позволяет и новому чиновнику остаться в стороне, он тоже вынужден брать взятки.

Пример

В 1970-е гг. полиция Гонконга относилась к числу наиболее коррумпированных институтов власти и, по сути, являлась средоточием коррупции в городе. Коррупционеры в департа­менте полиции создали собственный нелегальный синдикат для получения доходов от коррупции, и так называемая синдикатная коррупция в лице целых групп чиновников, задействованных в процессе сбора и распределения денег, представляла наиболее рас­пространенные формы коррупции в гонконгской полиции. Старшие по званию полицейские чиновники получали регулярные платежи за то, что якобы не замечали происходящее, а синдикат продолжал успешно работать по тщательно спланированной схеме распреде­ления и управления доходами от коррупции. В целом в полиции сложился и действовал трудно выявляемый феномен огромной значимости - системная коррупция. Коррупция на индивидуальной основе осуждалась организаторами синдиката. В действительности любой, кто действовал независимо, принуждался к тому, чтобы войти в общую организацию. Участники синдиката были хорошими психологами, подвергавшими проверке чувства новых людей, попадавших в эту систему.

Коррумпированная полиция способствовала распространению коррупции в других пра­вительственных органах, создавала климат недоверия ко всему правительству. Расцвет коррупции в городе поставил под угрозу приток инвестиций в его экономику и торговые связи с зарубежными партнерами, делал невозможным осуществление реформ. Несмотря на все принимаемые администрацией города меры, она продолжала существовать, что доказывало: когда коррупция системна, традиционные решения этой проблемы не сра­батывают.

Преступники не просто используют служебное положение корыстолюбивого чиновника в своих целях, они хотят определять правила игры, когда входят в поли­тику и начинают проводить выгодные им властные решения. И речь в данном случае идет не только (и не столько!) о государственной власти, но и о муниципальной тоже. Именно на муниципальном уровне зарождаются коррупционные системы, вырастая из сложившихся отношений родственного и соседского протекционизма, блата и ку­мовства. Но, с другой стороны, именно на этом уровне можно построить осознанное противодействие коррупции, вскрывая конфликт интересов взяточника и местного сообщества, если учесть, что государственная машина инерционна и влияние про­стого гражданина на центральную власть заведомо ограничено. Именно отчужден­ность граждан от власти рождает коррупцию. И начать преодолевать эту отчуж­денность гораздо легче на местном уровне, т. к. муниципальная власть доступнее, понятнее конкретному гражданину.

Организованная коррупционная система является опасной институциональной угрозой для страны. Но все же правильнее в этой связи говорить не о системе, а об антисистеме.

Термин "антисистема", используемый в различных гуманитарных науках, был вве­ден в свое время Л. Гумилевым именно в отношении социальных систем. Рассматривая проблемы развития этноса, Гумилев определил антисистему как "системную целостность людей с негативным мироощущением". Выделим основные признаки антисистемы:

Конфликт интересов коррумпированных чиновников и общества можно проил­люстрировать такими цифрами. По данным опросов, в среднем лишь 15% (от 8 до 21% в разных регионах) опрошенных давали взятки за возможность нарушить закон, по­давляющее же большинство платили чиновнику за качественные и своевременные услуги: чтобы добиться законного решения вопроса, который иначе не решался, либо за возможность избежать бюрократии и очередей. То есть основной незаконный доход мздоимцы получают именно потому, что система предоставления обще­ственных услуг неэффективна, и чем более она неэффективна, тем выше размеры и количество взяток. Что свидетельствует о прямой зависимости между объемом коррупционных рынков и количеством очередей в конкретной сфере (за исключе­нием тех, где взятки дают за возможность нарушить закон, например, в военкоматах), при этом более 80% граждан считают, что очереди вызваны отнюдь не нехваткой общественных ресурсов, а плохой организацией работы чиновников, их низким уров­нем подготовки или желанием создать повод для взятки.

Из-за конфликта интересов развитие антисистемы неизбежно ведет к разруше­нию системы. Л. Гумилев приводит образное сравнение: "Антисистема подобна по­пуляции бактерий или инфузорий в организме: распространяясь по внутренним органам человека или животного, бациллы приводят его к смерти... и умирают в его остывающем теле".

В истории есть немало примеров, подтверждающих, что бездействие общества в отношении прогрессирующей коррупции может привести к тяжелым последствиям. Трагическая судьба Кондопоги, где произошел конфликт на этнической почве, - ста­ла ли она уроком нашему обществу? К сожалению, большинство наблюдателей уви­дели в ней только проблему межнациональных отношений, и лишь немногие анали­тики вскрыли сложную подоплеку события: "Первый фактор - высокий уровень коррумпированности местной власти в самом широком смысле этого слова. Второй -политическая изоляция местной власти от местного населения. Сочетание двух этих причин создает базовые противоречия, ставшие движущей силой кондопожского конфликта. Появление третьего фактора - этнической неприязни - сыграло лишь роль спускового крючка. Тогда, когда мы имеем первые два фактора, ситуация просто гниет".

В резолюции, принятой на стихийном митинге, в числе требований было "созда­ние народной комиссии для проведения тендеров по аренде помещений, а также народной дружины из числа воевавших в Чечне для поддержания порядка в городе": в ситуации, когда общественные институты разрушены коррупцией, граждане вынуж­дены создавать новые институты. Факт политической изоляции власти косвенно под­тверждают цифры избирательных комиссий, свидетельствующие о низком уровне явки избирателей."Люди видели, что районная власть не замечает их проблем, и про­сто перестали ходить голосовать. У нас и на муниципальных выборах в прошлом году явка была ниже 20%"" - говорит председатель территориальной избирательной ко­миссии в Кондопоге.

Доверие - важнейший общественный капитал, именно на доверии (а не на пара­графах закона!) держится легитимность власти. Ситуация усугубляется за счет пере­носа отношения к конкретным представителям власти на всю вертикаль в целом. У социологов есть понятие "эффект перелива", приводящий к тому, что люди, считаю­щие несправедливой часть общественной системы, отказывают в доверии всем осталь­ным частям системы. "Усиление чувства несправедливости или незаконности права может ослабить чувство долга, привести к меньшему подчинению (или неподчинению), или - если соображения морали достаточно сильны - к действенному неприятию или сопротивлению".

Пример

До истории со взрывом "Невского экспресса" жители Малой Вишеры пытались обратить на себя внимание мирным способом. В редакцию новгородской газеты, например, от них пришло письмо - такой безыскусный"крик души": "Глава администрации района О. людей не знает и не хочет знать, он просто их не видит! Заместитель М. покупает квартиру за квартирой, машину за машиной... Весь город знает места продажи паленой водки, сам начальник РОВД Дима П. со своей тетей имеет этот бизнес... Приезжие с юга не только обеспечены жильем и трудоустроены, они сидят на руководящих постах в администрации района... Зам. по сельскому хозяйству Н. тоже прибыл с юга. Службу на своем посту начал с того, что у местных жителей отнял сенокос для своей отары овец... Недавно продано старинное здание кожного отделения больницы за 69 тыс. руб. гражданке с Кавказа. Удив­ленные этой ценой люди спросили, почему так дешево. Она запросто ответила, что дала взятку 300 тыс. руб.".

Что тут правда, а что вымысел - проверять никто не брался. Но стоит ли говорить о нацио­нальной розни в Малой Вишере? По-моему, тут ненавидят за другое...

Таким образом, можно сделать вывод об опасном следствии коррупции: высокий уровень мздоимства снижает доверие граждан к социальным инсти­тутам, что в свою очередь влечет разрушение политической системы.

(Продолжение следует)

Практика муниципального управления №12, 2010