Практика заключения соглашений о передаче полномочий от одного муниципаль­ного образования другому в настоящее время достаточно распространена. Вме­сте с тем анализ заключенных соглашений свидетельствует о том, что органы местного самоуправления недостаточно точно понимают правовую природу этих актов и их особенности, что нередко приводит к признанию указанных со­глашений недействительными.

В части Федерального закона от 06.10.2003 № 131 –ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - федеральный закон № 131-ФЗ) предусматривается, что органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципально­го района о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района. В свою очередь, органы местного самоуправления муниципального района вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, о передаче им осуществления части сво­их полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджета муниципального района в бюджеты соответствующих поселений.

В части 4 ст. 15 Федерального закона № 131-ФЗ названы следующие суще­ственные условия соглашений:

- предметом соглашения является передача части полномочий по решению во­просов местного значения;

- соглашения должны заключаться на определенный срок;

-  соглашения должны содержать положения, устанавливающие основания и по­рядок прекращения их действия, в т. ч. досрочного;               - должен быть указан порядок определения ежегодного объема субвенций, необходимых для осуществления передаваемых полномочий;

- должны быть предусмотрены финансовые санкции за неисполнение соглашений.

Следует подчеркнуть, что допустимым предметом соглашения является передача части полномочий по решению вопросов местного значения органов одного муниципального образования органам местного самоуправления другого муниципального образования. Передача вопросов местного значения не допускается, т. к. вопросы местного значения для каждого типа муниципальных образований могут быть изменены только путем внесения изменений в Федеральный закон № 131 -ФЗ или в переходный период - законом субъекта РФ для вновь образованных поселений и муниципальных районов, в состав которых входят данные поселения. Однако на практике в большинстве соглашений содержится перечень не передаваемых полномочий, а вопросов местного значения. Такие соглашения не соответствуют действующему законодательству и могут быть оспорены.

Можно в качестве примера привести и другое соглашение, содержащее более грамотные формулировки. В нем указываются передаваемые полномочия по соответствующим вопросам местного значения".

Пример…………………………………………………………………………………………………………

Предметом соглашения является передача поселением муниципальному району нижеследующих полномочий органов местного самоуправления поселения по решению вопросов местного значения по созданию условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры:

- разработка целевых программ в сфере создания условий для организации досуга и обеспечения жителей услугами организаций культуры;

- установление порядка предоставления льгот при проведении платных мероприятий муниципальными учреждениями культуры;

- разработка минимальных социальных стандартов, перечня и показателей качества услуг в сфере культурно-массовой деятельности;  -разработка объемных показателей и порядка отнесения досуговых учреждений клубного типа к группам по оплате труда руководителей;

- сбор статистических показателей, характеризующих состояние культурно-досуговой деятельности поселенческих культурно-просветительных организаций, а также по организации библиотечного обслуживания населения, комплектования и обеспечения сохранности библиотечных фондов библиотек поселения;

- разработка перечня услуг, оказываемых библиотеками, и порядка их оказания, в т. ч. по платным услугам (расчет цен и тарифов на платные услуги);

- разработка системы показателей качества и результативности услуг, оказываемых библиотеками, и мониторинг удовлетворенности населения;

- разработка показателей по отнесению к группам по оплате труда руководителей и специалистов;

- формирование муниципальных заданий по оказанию библиотечных услуг, финансируемых за счет бюджетных средств;

- анализ эффективности предоставления библиотечных услуг;

- анализ обеспеченности библиотечными услугами и динамики спроса на услуги библиотек;

- формирование штатного расписания учреждения и обеспечение соблюдения законодательства по вопросам аттестации сотрудников библиотеки, разработка документов по материальному стимулированию сотрудников библиотеки;

- материально-техническое обеспечение деятельности (участие в проведении конкурсных процедур);

- информатизация и методическое обеспечение библиотечных процессов;

- разработка программ развития библиотек и мониторинг их реализации, взаимодействие с органами исполнительной власти по вопросам сферы деятельности;

- организация сбора статистических показателей;

- расчет объемов комплектования в соответствии с нормативами;

- разработка тематико-типологических планов комплектования и технических заданий для организации закупок;

- подготовка отчетов по использованию средств на комплектование;

- обеспечение условий для обработки и каталогизации фонда, в т. ч. для создания сводного электронного каталога библиотек;                 - анализ книгообеспеченности, структуры фонда и потребительского спроса на информационные ресурсы;

- организация условий хранения библиотечного фонда (создание особых условий хранения редкого документального фонда, оснащение специализированным оборудованием для реставрации фонда) и др.

Важно обратить внимание, что речь идет только о полномочиях по решению вопросов местного значения. В практике деятельности органов местного самоуправления, безусловно, есть примеры, иллюстрирующие их попытку передавать полномочия по решению вопросов государственного значения. Но этот процесс регулируется иными нормами. Так, арбитражный суд, рассматривая конкретное дело, фактически решал вопрос о том, может ли муниципальный район передавать поселению свои полномочия, если речь идет об отдельных государственно-властных полномочиях, переданных ранее этому муниципальному району органами государственной власти.

Пример……………………………………………………………………………………………………………

В постановлении Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 21.12.2006 по делу № А12-14663/2006 было отмечено, что муниципальные районы, наделенные Федеральным законом № 131 -ФЗ отдельным государственным полномочием по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, не могут передавать данное полномочие органам местного самоуправления городских и сельских поселений. Тем самым был вынесен фактический запрет на субделегирование данных полномочий.

Вместе с тем в Федеральном законе № 131 -ФЗ есть статьи (например, ст. 17), содержащие перечень полномочий органов местного самоуправления вне привязки к конкретным вопросам местного значения. Эти полномочия также передаются на основании соглашений, и суды фактически признают это допустимым.

Довольно большие проблемы для перераспределения полномочий создает сходство формулировок вопросов местного значения. Например, к вопросам местного значения поселений относится создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов в поселении (п. 13.1 ч. 1 ст. 14 Федерального закона № 131 -ФЗ); к вопросам местного значения муниципального района относится создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества в поселениях, входящих в состав муниципального района (п. 19.2 ч. 1 ст. 14 Федерального закона № 131 -ФЗ). Как в этом случае четко разграничить, какие полномочия должны осуществлять органы местного самоуправления района, а какие - поселения?

Большинство формулировок вопросов местного значения начинается со слов "создание условий", "организация", "участие в..." и др. Муниципалы не всегда четко и однозначно понимают, что на практике означают эти термины, как их перевести в плоскость полномочий. В результате поселениям с передачей полномочий навязывается финансирование мероприятий, которые им не нужны. Судя по тому, что проблемы данного характера уже начинают появляться в материалах судебной практики, поселения все лучше понимают свои реальные интересы и потребности и при необходимости защищают их в суде.

Пример………………………………………………………………………………………………

В декабре 2007 г. между муниципальными образованиями"Ольский район"и"ПоселокОла" заключено Соглашение, согласно которому муниципальное образование "Поселок Ола" передает, а муниципальное образование"Ольский район" принимает на себя обязательства по осуществлению полномочий по созданию условий для организации досуга и обеспечения жителей пос. Ола услугами организаций культуры за счет субвенций, предоставляемых из бюджета муниципального образования "Поселок Ола" в бюджет муниципального образования"Ольский район". В соответствии с п. 2.2.1 Соглашения муниципальное образование"Ольский район"обязалось представить муниципальному образованию"ПоселокОла"для согласования план мероприятий организаций культуры на 2008 г., а также утвердить план мероприятий с учетом замечаний и предложений поселения. Пунктом 3.1 указанного Соглашения определен размер субвенций, передаваемых на 2008 г. из бюджета муниципального образования "Поселок Ола" в бюджет муниципального образования "Ольский район", в сумме 6095 тыс. руб. Во исполнение заключенного Соглашения от 20.12.2007 муниципальное образование"ПоселокОла"перечислило муниципальному образованию"Ольский район" денежные средства в размере 3 115 012 руб. Полагая, что муниципальное образование "Поселок Ола"ненадлежащим образом выполнило обязательства по финансированию порученных мероприятий, муниципальное образование "Ольский район"обратилось с иском о взыскании суммы неперечисленных субвенций в размере 2 979 988 руб. и пени в размере 181 472 руб. 52 коп. Суды трех инстанций установили, что план мероприятий организаций культуры на 2008 г. в нарушение п. 2.2.1 Соглашения истцом с ответчиком не согласовывался и не утверждался. В то же время из отчетов об использовании перечисленных ответчиком субвенций следует, что они расходовались на содержание учреждения культуры, а не на проведение этим учреждением культурных мероприятий. Сметы на проведение культурных мероприятий истцом не представлены. Согласно п. 6.4 Соглашения муниципальное образование "Поселок Ола" вправе приостановить перечисление субвенций в случае нарушения муниципальным образованием"Ольский район" пп. 2.2.1 (в части нарушения сроков), 2.2.2, 2.2.3,2.2.7 до устранения соответствующих нарушений. Суды пришли к выводу о том, что ответчик приостановил перечисление субвенций, поскольку муниципальное образование "Ольский район" не устранило допущенные нарушения Соглашения, в связи с чем отказали в удовлетворении исковых требований по первоначальному иску. Определением Высшего Арбитражного Суда РФ от 26.11.2009 № ВАС-14947/09 по делу № А37-997/2008 (Магаданская область) данное решение оставлено без изменений.

Анализируя тексты имеющихся соглашений, некоторые органы прокуратуры стали занимать довольно неожиданную позицию, которая условно сводилась к следующему: бюджетные средства, выделенные одному муниципальному образованию, нельзя тратить на нужды других муниципальных образований. Однако далеко не все суды разделили эту позицию.

Пример…………………………………………………………………………………………………………

В Нехаевском муниципальном районе Волгоградской области органы прокуратуры обратились в суд фактически в защиту интересов населения Тишанского сельского поселения. Позиция прокуратуры была следующая: Нехаевскому муниципальному району переданы полномочия Тишанского сельского поселения по организации благоустройства и озеленения территории поселения, использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения, с соответствующим финансированием на сумму 66 тыс. руб. Однако согласно уставу в полномочия органов местного самоуправления Тишанского сельского поселения не входит проведение мероприятий по озеленению и благоустройству ст. Нехаевской, являющейся административным центром Нехаевского сельского поселения и расположенной на территории иного муниципального образования - Нехаевского сельского поселения. Согласно ст. 14 Бюджетного кодекса РФ бюджет муниципального образования является формой образования и расходования денежных средств на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных образований соответствующего муниципального образования. Использование органами местного самоуправления иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств муниципальных образований законодательством не предусмотрено.В решении Арбитражного суда Волгоградской области от 16.10.2007 по делу № А12-13055/07-С19 указывалось, что направление денежных средств бюджета одного муниципального образования на нужды иного муниципального образования в соответствии с действующим законодательством недопустимо. Вместе с тем прямо противоположную позицию занял окружной суд, указав, что в соответствии с ч. 4 ст. 15 Федерального закона № 131 -ФЗ органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе решать вопрос о передаче органам местного самоуправления муниципального района части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района (постановление  Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 05.09.2008 по делу №А12-14030/07 (Волгоградская область)).

Закон не устанавливает ограничений по кругу лиц, обладающих правом заключения соглашений о передаче полномочий от одного муниципального образования другому. Формально таким правом обладает любой орган мест­ного самоуправления. В уставе муниципального образования должно быть указание на уполномоченный орган и на порядок заключения соглашения.

Следует отметить, что в последнее время довольно активно стали приниматься муниципальные правовые акты, регулирующие порядок (процедуру) заключения соглашений между поселениями и муниципальными районами. И именно эта про­цедура исследуется судом при решении вопроса о законности соглашения.

Пример……………………………………………………………………………………………………………

Согласно ст. 4 устава муниципального образования сельское поселение"Шелаболихинский сельсовет"и ст. 5 устава муниципального образования "Шелаболихинский район Алтай­ского края"соглашения должны быть утверждены представительными органами поселе­ния и района. В соответствии со ст. 7 Соглашения о передаче осуществления части полномочий администрации Шелаболихинского сельсовета по решению вопросов местного значения в области градостроительной деятельности Шелаболихинскому району настоящее Соглашение, а также любые изменения и дополнения к нему действительны лишь при условии, что они совершены в письменной форме, подписаны уполномоченными на то представителями сторон
и утверждены Шелаболихинским сельским Советом депутатов и Советом депутатов Шелаболихинского района. Настоящее Соглашение вступает в силу с 1 января 2006 г. после его утверждения в установленном порядке и заключается сроком до 1 января 2007 г. Шелаболихинским
сельским Советом депутатов Соглашение было утверждено решением от 31.03.2006 № 5/1.
А Советом депутатов Шелаболихинского района данное Соглашение не было утверждено.
Арбитражный суд, ссылаясь на отзыв администрации Шелаболихинского района, указал,
что поскольку Соглашение не было утверждено Советом депутатов Шелаболихинского
района, то оно не вступило в законную силу.

Другой неурегулированный вопрос связан с объемом передаваемых полномочий. В федеральном законе говорится о части полномочий, однако что понимается под термином "часть"- не уточняется. Есть примеры того, что некоторые поселения пере­дают району все полномочия. Получается, что объем работы у муниципальных слу­жащих существенно сокращается, а заработная плата не меняется (да и ликвидировать эти органы местного самоуправления нельзя). Такая практика приводит к росту иж­дивенческих настроений в поселениях, выстраиванию фактически одноуровневой модели местного самоуправления. Население вводится в заблуждение относительно того, кто должен предоставлять муниципальные услуги.

Право передачи отдельных полномочий по решению вопросов местного значе­ния иным органам местного самоуправления на основании заключаемых соглашений автоматически должно быть подкреплено возможностью контроля за осуществле­нием полномочий и возможностью привлечения к ответственности в случае ненад­лежащего их осуществления. Однако на практике соответствующие положения ред­ко встречаются в текстах соглашений.

Анализ имеющейся судебной практики по делам, связанным с оспариванием соглашений, заключенных в порядке ч. 4 ст. 15 Федерального закона № 131-ФЗ, по­казывает, что одним из самых проблемных вопросов является определение подве­домственности. Складывающаяся практика довольно противоречива: одни суды считают, что данная категория дел подведомственна арбитражным судам, другие - что дела должны рассматриваться судами общей юрисдикции.

Пример………………………………………………………………………………………………………………

В решении Арбитражного суда Волгоградской области от 16.10.2007 по делу № А12-13055/07-С19 указывается, что довод ответчика о неподведомственности дела арбитраж­ному суду является ошибочным, оспариваемые действия муниципального образования относятся к сфере экономической деятельности, так как связаны с распределением бюд­жета муниципального образования.

С другой стороны, в постановлении Федерального арбитражного суда Центрального окру­га от 29.10.2009 по делу № А14-3558-2009/110/35 (Воронежская область) указывалось, что производство по настоящему делу было прекращено правомерно, поскольку оспаривание межмуниципального соглашения по вопросам передачи полномочий является спором между органами власти разных уровней по осуществлению ими своих полномочий, в т. ч. по вопросам разграничения их полномочий в области организации библиотечного обслу­живания населения, а поэтому спор по настоящему делу не свидетельствует о его эконо­мическом характере.

Встречаются примеры, когда арбитражный суд отказывает, поскольку обратив­шаяся сторона не указывает, чьи интересы нарушены. Дело в том, что в силу ст. 52 Арбитражного процессуального кодекса РФ прокурор вправе обратиться в арби­тражный суд с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов, ненорма­тивных правовых актов субъектов РФ, органов местного самоуправления, затраги­вающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринима­тельской и иной экономической деятельности. Эта норма зачастую и используется судами для отказа.

Пример……………………………………………………………………………………………………………

Оценив имеющиеся в деле доказательства, суд апелляционной инстанции отказал, обо­снованно исходя из того, что при таких обстоятельствах прокуратурой не доказано и в заявлении о признании незаконным решения Совета депутатов Успенского сельского поселения Нехаевского муниципального района Волгоградской области не обосновано, какие конкретно права и законные интересы кого-либо в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности затрагивает оспариваемый акт.

Но если в арбитражный суд обращается частный предприниматель, юридическое лицо, то арбитражные суды рассматривают спор и выносят решение по существу (например, споры по установлению цен, тарифов на оказание услуг и пр.). Вот почему очень важно правильно сформулировать предмет спора. Следует напомнить, что арбитражные суды обладают так называемой связной компетенцией, т. е. могут рассматривать только вопросы, прямо отнесенные к их ведению. Споры, свя­занные с межбюджетными отношениями, прямо не отнесены к их ведению дей­ствующим федеральным законодательством.

Кроме того, действующее процессуальное законодательство предусматривает различные процедуры рассмотрения дел. В порядке искового производства рассмат­риваются дела о нарушении прав или интересов заявителя, есть процедуры рассмо­трения дел по оспариванию нормативных и ненормативных актов, действий или без­действия органов местного самоуправления. Специальной процедуры оспаривания соглашения (двустороннего документа) процессуальное законодательство не преду­сматривает. Поэтому зачастую в суде исследуется не столько собственно текст со­глашения, сколько решения представительного (или иного) органа местного само­управления, которыми утверждались соглашения". В этом случае фактически оспа­ривается нормативный акт органа местного самоуправления, а не соглашение, заключенное между муниципальными образованиями.

Анализ заключенных соглашений показывает, что органы местного самоуправления точно понимают правовую природу этих актов и их особенности. Указанные соглашения не относятся к гражданско-правовым, и к ним автоматически не могут применяться положения Гражданского кодекса РФ, в т. ч. об ответственности за их неисполнение (ненадлежащее исполнение). Данные соглашения носят публично-правовой характер, поэтому все особенности их реализации должны устанавливать­ся дополнительно в уставе муниципального образования, муниципальных правовых актах, самих соглашениях. Отсутствие специальных норм приводит, в частности, к от­сутствию положений, предусматривающих ответственность сторон, невозможности применения санкций за неисполнение или ненадлежащее исполнение соглашения, а зачастую и к признанию соглашения недействительным.

Органам местного самоуправления следует принимать отдельные муниципаль­ные правовые акты, в которых детально будут урегулированы различные процедур­ные вопросы, связанные с заключаемыми соглашениями.

Е.С. Шугрина, д-р юридических наук, профессор Московской государственной юридической академии им. Кутафина, член Европейского клуба экспертов местного самоуправления.