В соответствии с примерным планом Волгоградской областной Думы по контролю за исполнением законов Волгоградской области и постановлений Волгоградской областной Думы на 2010 год, утвержденным постановлением   Волгоградской  областной  Думы  от  17  декабря  2009 г.  №  15/505,    изучена   практика   применения  Закона Волгоградской области от 26 декабря 2008 г. № 1816-ОД "О порядке организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Волгоградской области".

Аналитическая записка выполнена на основе следующих материалов:

- Закона Волгоградской области от 26 декабря 2008 г. № 1816-ОД  "О порядке организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Волгоградской области";

- постановления главы администрации Волгоградской области от 12 февраля 2009 г. № 155 "О реализации мер по ведению регистра муниципальных нормативных правовых актов Волгоградской области";

- информации администрации Волгоградской области от 19 октября  2010 г. № 01-19-12/12545;

- информации прокуратуры Волгоградской области от 03 ноября 2010 г. № 70-8-2010 г.

О законодательстве субъектов Южного федерального округа

об организации и ведении регистра муниципальных нормативных правовых актов

В соответствии со статьей 43.1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" организация и ведение регистра муниципальных нормативных правовых актов субъекта РФ осуществляется органами государственной власти субъекта РФ в порядке, установленном законом субъекта РФ.

Во всех субъектах РФ в ЮФО нормативное регулирование в сфере ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов субъекта РФ осуществляется законами субъектов РФ.

В 8 субъектах РФ порядок организации и ведения регистра устанавливается законом субъекта: в Карачаево-Черкесской Республике,  Кабардино-Балкарской Республике,  Астраханской области, Республике Дагестан, Республике Калмыкия, Республике Ингушетия (уставы муниципальных образований и муниципальные правовые акты о внесении изменений в уставы подлежат включению в регистр в порядке, установленном уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственную регистрацию уставов муниципальных образований), в Чеченской Республике, Республике Адыгея.

В остальных субъектах РФ, в том числе в Волгоградской области, порядок организации и ведения регистра устанавливается не законом субъекта, а подзаконными актами: в Ставропольском крае (постановлением Правительства Ставропольского края), Краснодарском крае (постановлением главы администрации (губернатора) Краснодарского края),  Ростовской области (постановлением администрации Ростовской области).

В Республике Северная Осетия – Алания порядок ведения регистра на бумажных носителях устанавливается уполномоченным органом.

Регистры ведутся:

в электронном виде: в Карачаево-Черкесской Республике, Кабардино-Балкарской Республике, Республике Ингушетия;

в электронном виде и на бумажных носителях: в Астраханской, Волгоградской и Ростовской областях, Ставропольском и Краснодарском крае, Республике Дагестан, Республике Калмыкия, Республике Северная Осетия – Алания, Чеченской Республике, Республике Адыгея.

В законах субъектов РФ в ЮФО определены:

сроки направления муниципальных нормативных правовых актов – от 7 до 35 дней, ежемесячно, 2 раза в месяц;

сроки направления муниципальных нормативных правовых актов, принятых до 1 января 2009 г., – в течение 3 либо 6 месяцев со дня вступления в силу закона об организации и ведении регистра муниципальных нормативных правовых актов субъекта РФ, до 1 октября 2009 г., до 31 декабря 2009 г., до 31 декабря 2010 г., до 1 января 2011 г., до 1 января 2013 г.;

сроки включения актов в регистр – от 7 до 30 рабочих дней;

сроки проведения юридической экспертизы – от 20 дней до 1 года   (не указаны сроки проведения юридической экспертиз в законе Республики Калмыкия).

В некоторых субъектах РФ в ЮФО предусмотрена административная ответственность за нарушение законодательства в сфере организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов:

Законом Астраханской области "Об административных правонарушениях" – за нарушение порядка предоставления в уполномоченный Правительством Астраханской области исполнительный орган государственной власти Астраханской области муниципальных нормативных правовых актов и сведений об источниках и датах официального опубликования (обнародования) муниципальных нормативных правовых актов, подлежащих включению в регистр муниципальных нормативных правовых актов Астраханской области;

Законом Чеченской Республики "Об административных правонарушениях" – за нарушение законодательства в сфере организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Чеченской Республики;

Законом Ставропольского края "Об административных правонарушениях в Ставропольском крае" – за нарушение органом местного самоуправления, должностным лицом местного самоуправления порядка или сроков представления муниципальных нормативных правовых актов и (или) сведений, подлежащих включению в регистр муниципальных нормативных правовых актов Ставропольского края.

Закон Волгоградской области от 26 декабря 2008 г. № 1816-ОД  "О порядке организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов

Волгоградской области"

Во исполнение статьи 1 указанного Закона  организация и ведение регистра муниципальных нормативных правовых актов осуществляется  уполномоченным органом исполнительной власти – государственно-правовым управлением аппарата главы администрации Волгоградской области в соответствии с постановлением главы администрации Волгоградской области от 12 февраля 2009 г. № 155 "О реализации мер                 по ведению регистра муниципальных нормативных правовых актов Волгоградской области".

Во исполнение статьи 4 указанного Закона порядок проведения юридической экспертизы актов, включенных в регистр, порядок внесения сведений в регистр и порядок ведения регистра определены Положением  о внесении сведений в регистр муниципальных нормативных правовых актов Волгоградской области, утвержденным постановлением главы администрации Волгоградской области "О реализации мер по ведению регистра муниципальных нормативных правовых актов Волгоградской области".

В соответствии со статьей 5 указанного Закона копии муниципальных нормативных правовых актов в семидневный срок после их принятия должны направляться в уполномоченный орган по ведению регистра.

В соответствии со статьей 7 указанного Закона действующие муниципальные нормативные правовые акты, принятые до 1 января 2009 г., должны были быть направлены в уполномоченный орган до 1 июля 2009 г.

Направлению в уполномоченный орган подлежат также копии документов, содержащих дополнительные сведения о муниципальных нормативных правовых актах (решения судов, информация о мерах прокурорского реагировании и т.д.), в семидневный срок после получения их органами местного самоуправления.

Для обеспечения выполнения функции по ведению регистра муниципальных нормативных правовых актов Волгоградской области  в государственно-правовом управлении создан отдел анализа муниципальных правовых актов.

Обязанность по представлению нормативных правовых актов, изданных органами местного самоуправления, возложена на главу муниципального образования.

По состоянию на 1 октября 2010 г. (за период 2009-2010 гг.):

в государственно-правовое управление для внесения в регистр муниципальных нормативных правовых актов Волгоградской области поступило 59 078 муниципальных правовых актов, из них нормативных правовых актов – 39 829, в том числе 17 720 нормативных правовых актов, изданных до 1 января 2009 г.;

не было представлено ни одного нормативного правового акта из 36 сельских поселений Волгоградской области (приложение);

в регистр внесено 21 180 (53% от поступивших) нормативных правовых актов и 15 538 документов, содержащих дополнительные сведения о нормативных правовых актах;

информация о сведениях, содержащихся в регистре, была предоставлена по 31 запросу;

проведена юридическая экспертиза 12 697 нормативных правовых актов, по результатам которой подготовлено 4 578 заключений о несоответствии муниципальных нормативных правовых актов федеральному законодательству, законодательству Волгоградской области, уставам муниципальных образований и правилам юридической техники.

Для принятия мер по своевременному представлению муниципальных нормативных правовых актов государственно-правовым управлением направлялись письма главам муниципальных образований (от 17 июня 2009 г., 05 ноября 2009 г., 09 ноября 2009 г., 25 февраля 2010 г.) и  в прокуратуру Волгоградской области (от 26 февраля 2010 г.).

Заключения юридической экспертизы направляются главам муниципальных образований для принятия мер по приведению нормативных правовых актов в соответствие с законодательством.

Для улучшения качества издаваемых органами местного самоуправления нормативных правовых актов государственно-правовым управлением запланировано до конца текущего года подготовить модельные муниципальные нормативные правовые акты.

В соответствии с информацией прокуратуры Волгоградской области  с момента введения в действие указанного Закона (с 1 января 2009 г.) органами прокуратуры выявлялись многочисленные факты ненадлежащего исполнения его требований органами местного самоуправления.

Нарушения указанного Закона выразились в несвоевременном направлении либо непредставлении муниципальных нормативных правовых актов в уполномоченный орган по ведению регистра, в связи с чем:

в 2009 г.:

прокурорами Быковского, Дубовского, Суровикинского, Котельниковского, Николаевского, Новониколаевского, Новоаннинского, Нехаевского, Чернышковского и других муниципальных районов, михайловским межрайонным прокурором внесены представления;

прокурорами Даниловского, Камышинского,  Новониколаевского районов направлены в суд исковые заявления о признании незаконным бездействия органов местного самоуправления в указанной сфере (требования прокуроров удовлетворены в полном объеме);

прокурором Иловлинского района установлено, что в органах местного самоуправления района не назначены должностные лица, ответственные за исполнение указанного Закона, в связи с чем было внесено 15 представлений (нарушения устранены);

в 2010 г.:

прокурор Палласовского района обратился в суд с заявлениями о признании незаконным бездействия 15 глав муниципальных образований (14 заявлений удовлетворены, 1 гражданское дело прекращено в связи с добровольным исполнением требований прокурора);

прокурорами Кумылженского, Еланского, Иловлинского, Котельниковского, Серафимовичского, Алексеевского, Новоаннинского, Ленинского, Нехаевского муниципальных районов и г. Волжского внесены представления.

Таким образом, в связи с выявленными нарушениями указанного Закона прокурорами:

Несмотря на комплекс мер, принимаемых органами прокуратуры, государственно-правовым управлением аппарата главы администрации Волгоградской области в целях обеспечения выполнения требований указанного Закона, не всеми главами муниципальных образований налажена работа по актуализации регистра муниципальных нормативных правовых актов.

В соответствии с пунктом 3 статьи 5 указанного Закона нарушение должностными лицами органов местного самоуправления требований этой статьи  по направлению копий муниципальных нормативных правовых актов в уполномоченный орган по ведению регистра влечет ответственность, предусмотренную законодательством Волгоградской области. Однако ссылка на законодательство Волгоградской области необоснованна, поскольку Кодекс Волгоградской области об административной ответственности не устанавливает такого состава правонарушений, в связи с чем такая норма является декларативной и не будет иметь правовых последствий.

Прокуратурой Волгоградской области предложено внести изменение в Кодекс Волгоградской области об административной ответственности, установив административную ответственность за неисполнение (ненадлежащее исполнение) Закона Волгоградской области "О порядке организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Волгоградской области".

Кроме того, имеются предложения по юридико-технической и лингвистической правке указанного Закона:

в соответствии с названием Закона и его преамбулой указанный Закон определяет "порядок организации и ведения регистра", тогда как в самом Законе говорится об организации и ведении регистра, а порядок его ведения  в соответствии с пунктом 3 статьи 4 Закона определяется главой администрации Волгоградской области (постановление главы администрации Волгоградской области "О реализации мер по ведению регистра муниципальных нормативных правовых актов Волгоградской области");

в тексте Закона употребляется "муниципальные нормативные правовые акты", в пункте 2 статьи 4 – "правовые акты", "акты";

пунктом 3 статьи 5 указанного Закона установлена ответственность  за нарушение должностными лицами органов местного самоуправления требований этого Закона, а в соответствии с пунктом 1 этой статьи копии муниципальных нормативных правовых актов в уполномоченный орган  по ведению регистра направляют главы муниципальных образований, в связи с чем требуется уточнение в отношении  указанных должностных лиц.

Предложения по результатам проведенного анализа практики применения Закона Волгоградской области от 26 декабря 2008 г. № 1816-ОД  "О порядке организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Волгоградской области":

1. Рассмотреть настоящую аналитическую записку на заседании рабочей группы по государственной гражданской и муниципальной службам с последующим рассмотрением на заседании комитета Волгоградской областной Думы по организации государственной власти и местному самоуправлению.

2. Рекомендовать главам муниципальных образований Волгоградской области принять необходимые меры по обеспечению неукоснительного исполнения указанного Закона.